14378

1400

فارسي

تهران مركز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي ايران

طرح و لايحه

ـ موضوع لايحه اصلاح قانون اصلاح مواد (63) و (64) قانون محاسبات عمومي كشور، تمديد مدت انتقال پرداخت ها در سال آينده، نظام مند كردن گزارش هاي صورتحساب پرداخت و دريافت دستگاه ها و شركت هاي دولتي و حركت به سمت حسابداري تعهدي است. اين لايحه مشابه بند «و» و «ه» تبصره «20» لايحه بودجه سال 1398 است كه بند «ه» با توجه به ايرادات قانوني و ابهامات اجرايي در قانون بودجه سال 1398 به تصويب نرسيد. موارد مذكور در بند «و» لايحه بودجه سال 1398 در قوانين بودجه سال هاي 1399 و 1400 نيز تكرار شده است. ـ در اين لايحه پيشنهاد انتقال هزينه هاي پرداخت نشده تا پايان سال آينده مطرح شده است، كه علي رغم بهبود عملكرد دستگاه هاي اجرايي از منظر مديريت مالي دولت و تواتر حسابرسي و محاسبات، داراي ايرادات زيادي است و ادبيات موضوع و همچنين تجربيات جهاني چنين اصلاحي را پيشنهاد نمي كند. همچنين ايرادات قانوني متعددي به اين لايحه وارد است. ـ انتقال پرداخت اعتبارات يك سال مالي به سال آينده ـ كه در ادبيات موضوع با نام Carry Over از آن نام برده شده است چند هدف دارد كه از مهم ترين آنها مي توان به موارد زير اشاره كرد: • بودجه ريزي مبتني بر عملكرد و كارايي بيشتر تخصيص با افزايش زمان از طريق انتقال اعتبار انتظار مي رود در برخي از طرح ها كه تشخيص درصد پيشرفت حقيقي و زمان بهره برداري پيش از اتمام پروژه دشوار است بودجه ريزي مبتني بر عملكرد امكانپذير شود. • بهبود هزينه كرد دولت و جبران نارسايي هاي اجراي بودجه يكي از پديده هاي قابل مشاهده در ماه هاي پاياني سال، ريخت وپاش دستگاه ها و خريدهاي غيرضروري با توجه به اتمام زمان اجراي بودجه ساليانه است. دليل اين اتفاق اين است كه ذي حساب ها به بازگشت منابع به دولت به چشم فرصت از دست رفته هزينه كرد نگاه مي كنند و از ديدگاه ذي حساب ها و مديران دستگاه ها، بازگشت پول اين علامت را به ناظر مالي مي دهد كه اعتبار تخصيص داده شده براي اين دستگاه بيش از نياز آن دستگاه بوده و اين مي تواند تخصيص هاي آينده را دچار چالش كند. انتظار مي رود كه در صورتي كه امكان انتقال اعتبارات به سال آينده ايجاد شود، اين روند هزينه كردهاي زايد در ماه هاي پاياني سال مديريت خواهد شد. ـ ازسوي ديگر علي رغم مزاياي تعويق پرداخت اعتبارات به سال آينده، بايد توجه داشت كه مطابق مطالعات بين المللي اين موضوع از چند منظر مي تواند نظم مالي دولت را دچار چالش كند: • فرابودجه ريزي: در صورتي كه ضوابط مشخصي براي شناسايي اينكه بودجه تخصيص داده شده بيش از حد مورد نياز بوده يا خير وجود نداشته باشد و تمامي دستگاه ها بتوانند مصارف خود را به دوره آينده منتقل كنند، چنين اصلاحي تنها منجربه آزاد كردن دست دستگاه ها در زمانِ پرداخت شده و بودجه را از ساختار خود خارج مي كنند. همچنين از آنجا كه دستگاهي براي تشخيص اينكه در هر مورد خاص تعويق بودجه لازم است يا خير، مشخص نشده، اجراي چنين سياستي بدون محدوديت، به نوعي بودجه را از فرمت ساليانه خارج مي كند. • زمان بندي پروژه ها و ايرادات نظارتي: هرچه براي دولت زمان بندي اجراي پروژه مهم تر باشد، تعويق مي تواند مشكل بيشتري ايجاد كند. اين مسئله به ويژه در دو مورد محرك و تثبيت مالي دوچندان است. در زماني كه دولت از بسته هاي محرك مالي به منظور كاهش نوسانات چرخه هاي تجاري استفاده مي كند، بسيار تمايل دارد كه سياست مورد نظر در لحظه اجرا شود و در اين موارد، تعويق هزينه كرد اعتبارات، هدفگذاري مالي ساليانه دولت را تغيير مي دهد. ـ يكي ديگر از مشكلات نظام بودجه ريزي در ايران زمان طولاني انجام فرايند حسابرسي و محاسبه است كه تمديد مهلت پرداخت اعتبارات، منجربه افزايش آن مي شود. هم اكنون گزارش هاي دستگاه ها پس از مردادماه در اختيار دستگاه هاي حسابرسي قرار مي گيرد كه باعث مي شود زماني تخلفات احتمالي و نواقص عملكردي براي دستگاه هاي نظارتي و قضايي مشخص شود كه زمان زيادي از بودجه گذشته و امكان پيگيري توسط نمايندگان نيز كاهش يافته است. لذا تمديد مهلت پرداخت اعتبارات يك سال مالي، فرايند حسابرسي و نظارت مالي را طولاني تر خواهد كرد. ـ مطالعه ساير كشورها نشان مي دهد كه حتي در كشورهاي توسعه يافته نيز انتقال پرداختي ها بين دو سال تحت نظارت جدي و شرايط خاصي صورت مي گيرد؛ به طور مثال اولاً در بسياري از اين كشورها حجم پرداخت هاي به تعويق افتاده نمي تواند از 3-5 درصد كل تخصيص فراتر برود و محدوديتهايي بر انباشت اين معوقات نيز گذاشته شده است. ازسوي ديگر در برخي از كشورها نظير آلمان مصارفي كه لازم است در آنها مجوز تعويق وجود داشته باشد به صورت مورد به مورد بررسي مي شوند و تنها پس از تأييد امكان تعويق حاصل مي شود. ـ با در نظر گرفتن جميع نكات كارشناسي در مورد اين مسئله يكي از اين توصيه ها، محدود كردن تعويق مصارف به برخي از پروژه هاي سرمايه گذاري و عمراني بزرگ است، البته تعميم اين تعويق به اعتبارات هزينه اي و عملياتي چندان توصيه نمي شود. حتي در صورت در نظر گرفتن تعويق براي ساير هزينه ها لازم است اين موضوع پس از نظارت و تأييد دولت و با سقف قانوني انجام شود. ـ همچنين پيش از تصويب هرگونه مصوبه در اين مورد، لازم است اثر اصلاحيه سال 1379 در تمديد چهارماهه اين زمان بر رفع مشكلات مربوط به طرح هاي تملك دارايي هاي سرمايه اي بررسي و با سياست هاي جايگزين مقايسه شود. به عنوان مثال براساس گزارش عملكرد مالي دولت در بودجه عمراني در چهار ماه اوليه سال هاي 1386 تا 1397، عملاً كمترين عملكرد در مقايسه با يك دوازدهم بودجه مصوب مشاهده مي شود. اين امر نشان مي دهد كه امكان تعويق پرداخت اعتبارات باعث شده تا در ماه هاي ابتداي سال با توجه به تخصيص هاي قبلي كمترين پرداخت صورت گيرد. در مقايسه با اين سياست در بند «ز» تبصره «5» قانون بودجه 1397 به منظور استمرار پرداخت، اجازه پرداخت اوراق درون سالي حداكثر تا شهريورماه به طرح هاي عمراني داده شد تا مصرف هموار شود. (در نمودار ارائه شده در گزارش اثر اين تصميم مشهود است) با تصويب اين بند بخشي از ضرورت انتقال پرداخت به سال آينده كاهش يافت. چراكه پرداخت مي تواند به اتكاي اوراق درون سالي، در سه ماهه ابتدايي سال رخ دهد و تحت اين شرايط دستگاه ها براي هزينه كرد مبالغ تخصيص داده شده فرصت بيشتري خواهند داشت. ـ از منظر حقوقي تغييرات ايجاد شده در متن قوانين مختلف به موجب اين لايحه، فراتر از دو ماده قانوني مطرح شده در عنوان است و بجز قوانين مطرح شده در تبصره «5»، اين لايحه با مواد (98، 132 و 133) قانون محاسبات عمومي نيز همخواني ندارد و لازم است كه اين قوانين به تبصره «5» افزوده شوند.