14495

1399

فارسي

تهران مركز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي ايران

طرح و لايحه

با وجود اينكه استقرار نظام مطلوب تقسيمات كشوري با رويكرد عدمتمركز و تفويض اختيار به مديران محلي سالهاست مورد تأكيد قوانين برنامههاي توسعه (بند «الف» تبصره «69» قانون برنامه دوم توسعه؛ ماده (73) قانون برنامه چهارم توسعه و ماده (186) قانون برنامه پنجم توسعه) بوده و سال هاست كه قوانين (ازجمله بند «10» اصل سوم قانون اساسي و رديف «4» ذيل بند «الف» ماده (26) قانون برنامه ششم توسعه) و ساير اسناد فرادست (ازجمله بند «10» سياستهاي كلي نظام اداري) بر ايجاد نظام اداري صحيح، «تمركززدايي» از نظام اداري و واگذاري وظايف و اختيارات دستگاههاي اجرايي به استانها و شهرستانها تأكيد دارند، اما تاكنون اقدام اساسي در اين زمينه بهعمل نيامده است. يكي از مهم ترين اقدامهايي كه ميتوانست گام مهمي در راستاي تمركززدايي باشد، ايجاد «فرمانداريهاي ويژه» بهموجب مصوبه دولت در سال 1386 بوده است. اما با وجود اينكه بيش از يك دهه از تصويبنامه مربوط به تشكيل فرمانداريهاي ويژه گذشته است و به رغم تلاشهاي صورت گرفته، تشكيل فرمانداريهاي مذكور در محدوده ايجاد ساختار متوقف شده و دامنه وظايف و اختيارات آنها تعريف نشده است. هرچند، تشكيلات فرمانداريهاي ويژه توسط وزارت كشور مورد بازنگري قرار گرفته است؛ با اينحال، بحث تعريف وظايف و اختيارات فرمانداريهاي ويژه همچنان مسكوت مانده كه مغاير فلسفه وجودي ايجاد فرمانداريهاي ويژه است. هدف طرح حاضر، تعيين برخي وظايف و اختيارات براي فرمانداريهاي ويژه، ارتقاي جايگاه؛ ارتقاي ساختار اداري و نيز استقلال بودجه فرمانداريهاي مذكور است. ايراد ها و ملاحظاتي درباره طرح حاضر وجود دارد كه ضروري است به آنها توجه شود: 1. ضروري است ضمن ارائه تعريف دقيق از فرمانداري ويژه و قلمرو صلاحيت هاي آن، معيارهاي ايجاد فرمانداريهاي ويژه بازتعريف و مرجع احراز وجود معيارها براي تعيين فرمانداري هاي ويژه در قانون تعيين شود. شاخصهاي كنوني ايجاد فرمانداريهاي ويژه (جمعيت شهرستان، جمعيت مركز شهرستان، فاصله از مركز استان، وسعت شهرستان و سابقه داشتن فرمانداري)، همه شاخصهاي كمّي هستند؛ درحاليكه ايجاد واحدهاي با وضعيت خاص و واگذاري يا تفويض اختيارات به آنها، علاوه بر شاخص جمعيت، بايد وابسته به شاخصهاي كيفي مانند ظرفيت و پتانسيلهاي اقتصادي (سطح درآمد، توليد ناخالص و ...)، توان مديريتي، حجم كار موجود در واحد مذكور از نظر اداري و ... باشد. 2. فرمانداري ويژه در ايران بهموجب تصويبنامه دولت ايجاده شده است و از مباني و جايگاه قانوني مستحكمي برخوردار نيست. با عنايت به يكپارچگي نظام سياسي و اداري كشور هرگونه تفويض اختيار به فرمانداريهاي ويژه، نيازمند مشخص شدن مواردي مانند سازوكار نظارت دولت مركزي بر اين فرمانداريها، نوع رابطه ميان فرمانداريهاي ويژه با استانداري استانهايي كه فرمانداريهاي مذكور در قلمرو آن قرار گرفتهاند و نيز با ساير نهادهاي وابسته به قوه مجريه و نهادهاي حكومتي است. در واقع تفويض وظايف و اختيارات به فرمانداريهاي ويژه مستلزم اصلاح ماده (12) قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري و بسياري از قوانين ديگر، بازطراحي فرايندهاي اداري و به ويژه ارتقاي شفافيت و پاسخگويي فرمانداريهاي ويژه است. به خصوص ضروري است يك سازوكار مستحكم در قالب قانون، براي نظارت بر اختيارات و وظايفي كه به فرمانداريهاي ويژه تفويض خواهد شد، تعيين شود. همچنين شايسته است واگذاري گامبهگام و تدريجي اختيارات و وظايف قابلتفويضي كه ممكن است به تعارض منافع ملي و محلي منجر شود، مدنظر قرار گيرد، چراكه در بسياري از موارد امكان بروز انحراف ها و تخلفات به خصوص در مباحث مرتبط با تخصيص زمين و كاربري اراضي به شدت محسوس است. 3. ارتقاي جايگاه؛ ارتقاي ساختار اداري و تشكيل شوراها، كارگروهها، كميسيونها و كميتههاي متناظر استاني در فرمانداريهاي ويژه (چنانچه داراي بار مالي باشد) مغاير اصل هفتادوپنجم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران است. به ويژه ارتقاي ساختار اداري فرمانداري هاي ويژه عملاً به افزايش هزينهها و اندازه دولت منجر ميشود و ازاينرو مغاير بند «الف» ماده (28) قانون برنامه ششم توسعه است. لذا با عنايت به تصريح ماده (181) آييننامه داخلي مجلس، تصويب اين بخش از مفاد طرح، نيازمند رأي دو سوم نمايندگان حاضر در جلسه صحن علني خواهد بود. همچنين ارتقاي ساختار فرمانداريهاي ويژه مغاير بند «16» سياست هاي كلي اقتصاد مقاومتي با موضوع «تحول اساسي در ساختارها، منطقي سازي اندازه دولت و حذف دستگاه هاي موازي و غيرضرور و هزينه هاي زائد» و بند «10» سياست هاي كلي نظام اداري با موضوع «چابك سازي، متناسب سازي و منطقي ساختن تشكيلات نظام اداري» است. ازاينرو به منظور اجتناب از بارمالي و افزايش اندازه دولت، شايسته است همراه با تفويض وظايف و اختيارات استانداريها به فرمانداريهاي ويژه، نيروي انساني و بدنه كارشناسي مورد نياز فرمانداريهاي مذكور نيز از طريق كاهش نيروهاي نهادهاي سطح استاني و انتقال آنها به فرمانداريهاي ويژه تأمين شود. 4. «عضويت فرماندار شهرستانهاي ويژه در شوراي برنامهريزي استان و داشتن حق رأي در اين شورا» كه طبق رديف «2» ذيل ماده (2)، به عنوان راهكاري ديگر براي ارتقاي جايگاه فرمانداريهاي ويژه تعيين شده است مغاير بند «الف» ماده (31) قانون احكام دائمي برنامههاي توسعه كشور است. ازاينرو به موجب ماده (122) قانون برنامه ششم توسعه و ماده (181) قانون آييننامه داخلي مجلس شوراي اسلامي، تصويب اين بخش از مفاد طرح نيز نيازمند دوسوم آراي نمايندگان است. 5. ماده (4) طرح (استقلال بودجه فرمانداريهاي ويژه) مغاير اصل پنجاه ودوم و يكصدوبيست وششم قانون اساسي است. 6. شمول مفاد تبصره «1» ذيل ماده (5) نسبت به نيروهاي انتظامي مغاير بند «4» اصل يكصد و دهم قانون اساسي؛ تبصره «1» ماده (14) قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري (مصوب 15/04/1362)؛ ماده (2) قانون نيروي انتظامي جمهوري اسلامي ايران (مصوب 26/04/1369) و نيز بند «16» سياستهاي كلي قانونگذاري است. در نهايت با توجه به اينكه تعيين وظايف و اختيارات فرمانداريهاي ويژه گامي مثبت در راستاي تقليل مطالبات مكرر براي تشكيل استان هاي جديد، افزايش اعتماد نهادي، كاهش نارضايتيهاي اجتماعي ناشي از بوروكراسي مأيوسكننده اداري و بهويژه تحقق سياست هاي مندرج در قوانين و اسناد فرادست درباره تمركززدايي است كليات طرح حاضر مورد تأييد است. بااينحال، مواد طرح، نيازمند اصلاح و بهويژه تعيين يك سازوكار نظارتي مستحكم براي اختيارات قابل تفويض به فرمانداريهاي ويژه است. با توجه به اين واقعيت كه تفويض اختيارات به فرمانداريهاي ويژه باعث ايجاد نوعي شكاف ميان فرمانداريهاي مذكور و فرمانداريهاي معمولي كشور خواهد شد و مردم ساكن در فرمانداريهاي معمولي كشور خود را قرباني بيعدالتي خواهند ديد و ازآنجاكه بند «9» اصل سوم قانون اساسي بر «رفع تبعيضات ناروا و ايجاد امكانات عادلانه براي همه، در تمام زمينههاي مادي و معنوي» تأكيد دارد؛ و نيز به منظور اجتناب از تبعاتي چون تشديد تلاشهاي فرمانداريهاي معمولي كشور براي تبديل شدن به فرمانداري ويژه، پيشنهاد ميشود رويكردي اتخاذ شود كه همه فرمانداريها در كل كشور، به نسبت پتانسيلها و ظرفيتهاي خود از مزاياي تفويض اختيارات بهرهمند شوند. ازآنجاكه فرمانداريهاي كشور نه از ظرفيتها و پتانسيلهاي يكساني برخوردارند و نه نيازهاي مشابهي دارند، ضروري است براساس يك سيستم درجهبندي جامع مبتني بر شاخصهاي طبيعي و زيستي (منابع آب پايدار و ...)، شاخصهاي جمعيتي، شاخصهاي زيربنايي ـ اقتصادي (نوع معيشت، سطح درآمد، توليد ناخالص داخلي، توانايي اتكا به خود و ...)، شاخصهاي سياسي ـ اداري (حجم كار، بار مديريتي، توان اداره و ... )، و ... فرمانداريهاي كشور درجهبندي و اختياراتي براي درجات مختلف فرمانداريها تعريف شده و به صورت تدريجي به آنها تفويض شود. با توجه به وجوه افتراق فرهنگي، اقتصادي، اجتماعي و سياسي فرمانداريهاي ويژه، تجويز يك رويكرد مشترك براي همه فرمانداريهاي ويژه و تفويض اختيارات يكسان به آنها نيز فاقد توجيه كارشناسي است، زيرا فرمانداري هاي ويژه نيازهاي يكسان و توان و ظرفيت پاسخگويي به يك نوع واحد افزايش وظايف و اختيارات را ندارند.