14557

1400

فارسي

تهران مركز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي ايران

گزارش پژوهشي

دانش اقتصاد و تجربه جهاني نشان مي دهد يكي از مهم ترين راهكارهاي كاهش كسري بودجه و ايجاد درآمدهاي پايدار براي دولت و درعين حال يكي از بهترين سازوكارهاي گسترش عدالت، كاهش نابرابري و رفع فقر، طراحي بهينه و اجراي دقيق ماليات بر مجموع درآمد اشخاص حقيقي است. در شرايط كنوني اقتصاد ايران نيز يكي از اقدامات اجتناب ناپذير براي اصلاح ساختار بودجه و اصلاح نظام مالياتي كه آثار ارزشمند ديگري ازجمله كاهش نابرابري، رفع فقر و ارتقاي عدالت اجتماعي را به بار خواهد آورد اصلاح قوانين مالياتي با هدف استقرار نظام ماليات يكپارچه بر مجموع درآمد اشخاص حقيقي است. گزارش حاضر – كه اولين گزارش از سلسله گزارش هاي مركز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي با موضوع ماليات بر مجموع درآمد است – با هدف معرفي چيستي و ضرورت استقرار اين نظام مالياتي در ايران تنظيم شده است. مرور تاريخچه، انواع و منطق اخذ ماليات بر مجموع درآمد و نيز بيان برتري هاي آن بر نظام كنوني اخذ ماليات بر درآمد در ايران از مهم ترين محورهاي اين گزارش است. از زماني كه اخذ ماليات بر درآمد اشخاص حقيقي در كشورهاي مختلف جهان رواج يافت دو رويكرد در محاسبه و اخذ ماليات بر درآمد وجود داشته است. رويكرد اول اخذ جداگانه ماليات ها از پايه هاي مختلف درآمدي است. در اين رويكرد قانونگذار پايه هاي مختلف درآمدي را از جهت نوع درآمد (مانند حقوق و دستمزد، سود سپرده ها، سود سهام، درآمد املاك، درآمد اتفاقي و ...) تفكيك و بر هر پايه با نرخ ها و ضوابط مختلفي ماليات وضع مي كرده است. اين رويكرد كه به رويكرد انگليسي اخذ ماليات بر درآمد مشهور است گاه با اخذ نوعي ماليات مازاد (Surtax) از مؤديان پردرآمد نيز همراه بوده است. رويكرد دوم اخذ يكپارچه ماليات از همه پايه هاي درآمدي مؤديان است كه امروزه در جهان با نام نظام ماليات يكپارچه بر مجموع درآمد اشخاص حقيقي شناخته مي شود. اين رويكرد كه از انتهاي قرن نوزدهم در اروپاي قاره اي رواج يافت هم اكنون با الگوهاي مختلف در اغلب كشورهاي جهان در حال اجراست. نظام ماليات بر درآمد در ايران از ابتدا با رويكرد اول (اخذ جداگانه ماليات از پايه هاي مختلف درآمدي) متولد شد. حتي آنچه در ماده (15) قانون ماليات بر درآمد مصوب سال 1335، ماده (131) قانون ماليات هاي مستقيم مصوب سال 1345 و ماده (129) قانون ماليات هاي مستقيم مصوب سال 1366 به عنوان ماليات بر جمع درآمد افراد پردرآمد و ساير مؤديان خاص آمده بود نيز نوعي ماليات مازاد از جنس ماليات مازاد (Surtax) انگليسي بود كه در همين رويكرد قرار داشت و بالطبع نبايد آن را با رويكرد دوم كه مبتني بر اخذ يكپارچه ماليات از پايه هاي مختلف درآمدي است يكسان دانست. رويكرد اول در حالي همچنان مبناي نظام مالياتي ايران است كه در بيشتر كشورهاي جهان – حتي در كشورهاي در حال توسعه هم تراز ايران – از دهه ها پيش منسوخ شده است. رويكرد كنوني اخذ ماليات بر درآمد در ايران معيارهاي عدالت مالياتي (اعم از عدالت افقي و عمودي) را نقض مي كند و علاوه بر هدردهي بخش مهمي از ظرفيت درآمدي بالقوه دولت، موجب جهت دهي نامطلوب فعالان اقتصادي مي شود. لازم به يادآوري است كه به لحاظ تاريخي مهم ترين و البته تنها تلاش براي استقرار نظام ماليات بر مجموع درآمد براساس رويكرد دوم (اخذ يكپارچه ماليات بر درآمد) قانون ماليات بر درآمد مصوب سال 1322 مجلس شوراي ملي بود كه به دلايل مختلف ازجمله اشغال كشور توسط قواي بيگانه در آن برهه و نيز بحران هاي متعدد سياسي و اقتصادي در كنار فراهم نبودن زيرساخت هاي نهادي و اجرايي با شكست مواجه و بار ديگر رويكرد اخذ جداگانه ماليات بر درآمد در ايران احيا شد. نخستين موضوعي كه استقرار نظام ماليات يكپارچه بر مجموع درآمد اشخاص حقيقي (به معني رويكرد دوم و نه به معني احياي ماليات مازاد مذكور در قوانين مالياتي 1335، 1345 و 1366) را ضروري ساخته است لزوم اصلاح ساختار بودجه و مقاوم سازي اقتصاد كشور در مقابل شوك هاي ناشي از تحريم و ديگر تبعات ناشي از كاهش درآمدهاي نفتي دولت است. تجربه جهاني و مطالعات داخلي نشان مي دهد تعريف ماليات بر مجموع درآمد مي تواند نقشي بي بديل در افزايش قابل توجه نسبت ماليات به محصول ناخالص داخلي و كاهش پايدار كسري بودجه دولت داشته باشد. موضوع دوم افزايش نابرابري درآمدي در كشور است. ضريب جيني – به عنوان مشهورترين شاخص اندازه گيري نابرابري - پس از كاهش نسبتاً ملموس در سه سال اول دهه 1390 به سرعت در حال افزايش و بازگشت به سطوح تاريخي خود در اوايل دهه 1380 (بالاتر از 40/0) است. تجربه جهاني نشان مي دهد مهم ترين ابزار سياستي براي كاهش نابرابري هاي درآمدي استفاده بهينه از ابزارهاي مالياتي و يارانه اي است. مطالعات تجربي نيز نشان مي دهد استقرار نظام ماليات يكپارچه بر مجموع درآمد در ايران مي تواند به كاهش چشمگير ضريب جيني و بهبود توزيع درآمد در كشور بيانجامد. موضوع سوم كه ضرورت نظام ماليات بر مجموع درآمد را روشن مي سازد لزوم كاهش فقر و ارتقاي معيشت طبقات ضعيف است. انتظار مي رود با استقرار نظام ماليات بر مجموع درآمد، اولاً درآمد مالياتي و درنتيجه توان مالي دولت براي حمايت از اقشار ضعيف افزايش يابد و ثانياً زيرساخت هاي اطلاعاتي فراهم شده براي اجراي ماليات بر مجموع درآمد اين امكان را فراهم آورد كه دولت بتواند منابع جاري يارانه اي خود را نيز به نحو مؤثرتري هزينه كند. ضمن آنكه يكي از بهترين شيوه ها براي توزيع صحيح و هدفمند يارانه هاي مستقيم به اقشار هدف تعريف اين يارانه ها به عنوان ماليات بر درآمد منفي و يا اعتبار مالياتي برگشت پذير است. بر اين اساس اهميت طراحي بهينه و استقرار كامل ماليات بر مجموع درآمد و تأثيرات عميق آن بر ارتقاي عدالت اجتماعي، كاهش نابرابري، رفع فقر، گذار از اقتصاد نفتي و اصلاح ساختار بودجه كشور به حدي است كه تصويب مواد قانوني آن مي تواند به عنوان مهم ترين ميراث مجلس يازدهم تلقي شود.