14671

1400

فارسي

تهران مركز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي ايران

گزارش پژوهشي

در آستانه چرخش قرن، با گذشت بيش از يكصد سال از آغاز فرايند بودجه ريزي و تقديم لوايح بودجه به مجلس و با گذشت بيش از نيم قرن از تصويب «قانون برنامه و بودجه» و در شرايطي كه اقتصاد ايران تحت تحريم هاي اقتصادي قرار گرفته است، لايحه بودجه سال 1400 تقديم مجلس شوراي اسلامي شده است. گرچه هر ساله در آستانه تصويب لوايح بودجه درباره لزوم اصلاح فرايند بودجه ريزي يا اصلاح ساختاري ماليه دولت بحث مي شود، اما سلطه ارزيابي هاي كوتاه مدت و برخوردهاي اقتضايي و منطقه اي با احكام تخصيص ها و رديف هاي بودجه موجب مي شود تا آنچه ضرورت شناخته مي شود در عمل هرچه كمتر مورد توجه قرار گرفته و آنچه برجاي مي ماند ساختاري معوج تر از قبل همراه با قبض و بسط غيربرنامه اي در برخي تخصيص ها و اهداف باشد. گزارش حاضر، نه از سطح خُرد يا كلان، بلكه از منظر توسعه اي در قالب بودجه به مثابه برنامه يك ساله دولت (برش يك ساله برنامه هاي ميان مدت و بلندمدت) و تأثيرات بلندمدت بودجه ريزي بر رفع فقر و چيرگي بر عقب ماندگي (رشد مستمر همراه با تحول بنيه توليدي)، بررسي لايحه بودجه سال 1400 را مورد توجه قرار داده است. به اين منظور از تحليل نهادي براي بررسي نحوه تأثير بودجه ريزي بر تسهيل يا تضعيف امكان تحول ساختاري بهره برده است. در چارچوب تحليل نهادي، رشد مستمر و تحول ساختاري تابعي از توليد محوري و حاكم شدن انگيزه توليد بر رفتار فعالان اقتصادي است. از اين منظر، تأثير دولت بر ساختار انگيزشي اقتصاد البته همه قواي تقنيني و اجرايي و قضايي حكومت را دربرگرفته و از طريق نقش همه آنها بر امنيت حقوق مالكيت و افزايش يا كاهش هزينه مبادله، رفتار فعالان اقتصادي را تحت تأثير قرار مي دهد، اما در قالب بررسي بودجه، ساختار هزينه اي و درآمدي بودجه با تأثيرگذاري بر ساختار انگيزشي و رفتار فعالان اقتصادي در بلندمدت بر وقوع يا عدم وقوع تحول ساختاري و تفاوت ميان سطح رفاه اقتصادي كشورها مؤثر است. به تعبير ديگر در گزارش حاضر، پرسش محوري اين است كه آيا ساختار كنوني بودجه ، مشوق فعالان اقتصادي براي رونق توليد، بسط و گسترش فعاليت هاي خود و زمينه سازي رشد مستمر و تحول اقتصادي بلندمدت است يا خير؟ كانون بررسي تحليل حاضر اثر بودجه دولت بر روند توسعه در ايران است. اين بررسي، ميزان امنيت حقوق مالكيت و هزينه هاي مبادله را مؤثر بر روند توسعه ارزيابي كرده و نشان داده است كه ساختار كنوني بودجه دولت بهجاي سرمايه گذاري توليدي و توسعه كسب و كارها، مشوق «گسترش بخش غيررسمي»، «كوچك شدن مقياس توليد» و «رجحان فعاليت سوداگرانه و دلالي» است. همچنين بررسي حاضر نشان مي دهد كه لايحه بودجه سال 1400 در امتداد لوايح چند سال اخير، به جاي اصلاحات ساختاري، از طريق ابتكارات ترميم كسري بودجه موجب بالاتر رفتن نااطميناني، افزايش هزينه هاي مبادله و ناامني حقوق مالكيت شده و درنهايت بر ساختار انگيزشي فعالان اقتصادي براي شروع و بسط كسب و كارهاي توليدي خود تأثير منفي دارد. درواقع ساختار متورم هزينه هاي دولت و تداوم كسري بودجه هاي ساليانه كه بيانگر بي انضباطي دولت در مديريت ماليه عمومي است، همراه با ابتكارات مخرب براي ترميم كسري بودجه بوده است. در اين زمينه در حداقل يك دهه گذشته مي توان به 6 ابتكار «بيش برآوردي در درآمدهاي نفتي»، «برداشت از صندوق توسعه ملي براي امور جاري»، «واگذاري شركت هاي دولتي در قالب رد ديون»، «واگذاري سهام شركت هاي دولتي در قالب صندوق هاي ETF سهام»، «واگذاري (فروش) دارايي هاي دولت» و «انتشار اوراق مالي» اشاره كرد. به نظر مي رسد ساختار بودجه و به ويژه ابتكارات رخ داده براي تأمين منابع بودجه در سال هاي اخير، به جاي كمك به رونق و جهش توليد، مولد دورهاي باطل توسعه نيافتگي بوده اند، به اين معنا كه صرفنظر از ساير عوامل، اين ساختار تأمين منابع بودجه از طريق بالا بردن هزينه مبادله و ناامن ساختن امكان تصاحب تمام سودهاي حاصل از توليد، مشوق فعالان اقتصادي براي انتقال فعاليت هاي خود از بخش رسمي به بخش غيررسمي (و حتي زيرزميني) اقتصاد، رضايت دادن به مقياس كوچك فعاليت هاي توليدي و رجحان نگاه كوتاه مدت و سوداگرانه به فعاليت اقتصادي (عدم ترغيب به سرمايه گذاري توليدي) و بسط فعاليت هاي غيرمولد بوده است. به منظور مقابله با تأثيرات مخرب راهكارهاي اتخاذ شده براي ترميم كسري بودجه بر روندهاي توسعه، هم زمان با اهميت روزافزون خروج فعاليت هاي توليدي از ركود، انواع و اقسام سياست هاي پُرهزينه براي «حمايت از توليد» شكل گرفته اند كه خود مسبب تشديد هزينه ها و تشديد كسري بودجه دولت شده و با تشديد نياز به جستجوي راهكارهاي جديد براي پوشش كسري بودجه، دور باطل توسعه نيافتگي را تشديد كرده است. از همين منظر، راهكارهاي پوشش كسري بودجه در لايحه بودجه سال 1400 در جهت تعميق دورهاي باطل توسعه نيافتگي عمل كرده و نشاني از اصلاحات ساختاري بودجه كه ضرورت آن هرچه بيشتر احساس مي شود به چشم نمي خورد. به نظر مي رسد رهايي از اين دورهاي باطل در درجه اول نيازمند بازنگري در ساختار هزينه اي دولت و نيز راهكارهاي ترميم كسري بودجه آن است. در بخش هزينه اي، اصلاح بودجه ريزي نيازمند تغيير ساختار بودجه ريزي افزايشي فعلي، بازنگري در مخارج دولت و نيز اصلاحات اساسي در نحوه گسترش تشكيلات و وظايف دولت (با نگاه به تبعات بلندمدت آن براي توسعه كشور) است. در مرحله بعد، در طراحي راهكارهاي پوشش كسري بودجه، به جاي توجه به عوايد مالي كوتاه مدت آن، بايد با توجه به تبعات بلندمدتِ اين ابتكارات بر رابطه مردم و دولت و ساختار انگيزشي اقتصاد، راهكارهايي براي بهبود تأمين ماليه دولت تدوين كرد. در تدوين راهكارهاي ترميم كسري بودجه بايد به «قيود سياستگذ اري» به ويژه از منظر تبعات بلندمدت (تبعات توسعه اي) تدوين راهكارها توجه كرد. به نظر مي رسد خروج از اين دورهاي باطل بدون توجه به دو ملاحظه پيش گفته در طراحي ابتكارات تأمين مالي ممكن نيست و بايد هشدار داد كه تداوم روند كنوني بودجه ريزي، كشور را با خطر امتناع توسعه روبه رو خواهد ساخت.