14720

1400

فارسي

تهران مركز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي ايران

گزارش پژوهشي

. تصويب قوانين بي كيفيت و به ويژه قوانيني كه اجرا نمي شوند يا دست كم به طور ناقص اجرا مي شوند، از مهم ترين معضلات نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران شمرده مي شود. يكي از تدابير معمول براي ارتقاي كيفيت قانون كه در بسياري از كشورها عملياتي شده است، انجام فرايند «ارزيابي تأثيرات قانون» (RIA) پيش و پس از تصويب هر قانون است. ارزيابي تأثيرات پيشيني (يا ارزيابي معطوف به گذشته)، پيش از تصويب مقرره (قانون، آيين نامه، بخشنامه يا مانند اينها) صورت مي گيرد و هدف از آن، به دست آوردن تصويري روشن از آثار احتمالي يا بالقوه يك مصوبه است؛ در مقابل آن، ارزيابي تأثيرات پسيني (يا ارزيابي معطوف به آينده) است كه كيفيت اجراي مقرره را ارزيابي مي كند. موضوع اين پژوهش، ارزيابي نوع پيشيني تأثيرات قانون، با تأكيد بر تأثيرات اقتصادي است. 2. ارزيابي تأثيرات اقتصادي قانون را مي توان شايع ترين و رايج ترين نوع ارزيابي تأثيرات دانست. به همين دليل است كه پژوهش حاضر، عملياتي شدن اين نوع ارزيابي را به عنوان نقطه شروع فرايند كلان ارزيابي تأثيرات قانون و مقررات در ايران، پيشنهاد مي كند. ويژگي هاي مهم ارزيابي تأثيرات اقتصادي نسبت به انواع ديگر ارزيابي تأثيرات (سياسي، اجتماعي، زيست محيطي و ...)، نخست، ملموس بودن آثار اقتصادي قوانين و مقررات براي شهروندان و دوم، قابليت كمّي سازي نتايج ارزيابي است. 3. مروري بر تجارب ديگر كشورها در اجراي فرايند ارزيابي تأثيرات قانون نشان مي دهد كه اين امر، توسط دستگاه هاي اجرايي مسئول در قوه مجريه ـ كه مسئوليت تدوين پيش نويس لايحه را نيز برعهده دارند ـ صورت مي گيرد. در اختيار داشتن اطلاعات به روز و معتبر درخصوص موضوع هر قانون و مقرره، ازجمله مهم ترين نياز هاي ارزيابي تأثيرات قانون به طور خاص و نظام تدوين قوانين و مقررات به طور كلي است. همچنين انجام فرايند ارزيابي تأثيرات، نيازمند برخورداري از نهادهاي متعدد و طي تشريفات بوروكراتيك است. در مجموع مي توان گفت در اغلب كشورها، واحد متمركزي براي هدايت و انجام ارزيابي تأثيرات وجود ندارد و هر وزارتخانه اي براساس امكانات و قابليت هاي خود، ارزيابي را انجام مي دهد. 4. براساس قوانين جاري و رويه فعلي، وضعيت ارزيابي تأثيرات قانون در نظام جمهوري اسلامي ايران به ترتيب زير است: نخست؛ ضرورت قانوني براي انجام ارزيابي تأثيرات پيشيني قانون وجود ندارد؛ در قانون آيين نامه داخلي مجلس، صرفاً به درج «لزوم يا عدم لزوم قانونگذاري در موضوع ياد شده» در «مقدمه» لايحه يا طرح اكتفا شده است. البته توضيح مذكور نيز بسيار مهم است و در مقدمه برخي از طرح ها و لوايح، به صورتي بسيار مختصر و اجمالي، درج مي شود. دوم؛ طبعاً سازوكار نظارتي بر اجراي فرايند ارزيابي تأثيرات، ولو به نحو ناقص و اجمالي نيز وجود ندارد. نظارت معاونت قوانين مجلس در التزام به قيود حداقلي و ناقص مندرج در قانون آيين نامه داخلي مجلس در تنظيم لوايح و طرح ها، از ضمانت اجراي كافي برخوردار نيست. گرچه هيئت رئيسه مي تواند نقش تعيين كننده داشته باشد. 5. سازوكار ارزيابي تأثيرات قانون در يك نظام قانونگذاري طرح محور (مانند آنچه در مجالس نهم و دهم رخ داد و با شدت بيشتر، در مجلس يازدهم)، به نتايج مورد انتظار منتهي نخواهد شد؛ چرا كه بر مبناي همان دلايل لزوم پايبندي به لايحه محوري در ابتكار قانونگذاري، ارزيابي تأثيرات پيشيني يك پيش نويس قانوني، علي الاصول بايد از طريق دستگاه هاي اجرايي صورت گيرد. به عبارت ديگر، اگر قوه مقننه از ابزارها و امكانات لازم براي ارزيابي تأثيرات پيش نويس قانوني برخوردار بود، ضرورتي براي توصيه به منع آن از ابتكار قانونگذاري وجود نداشت. بدين ترتيب، اگر عزمي بر آغاز فرايند ارزيابي تأثيرات قانون در ايران وجود داشته باشد، بايد معضلات و آسيب هايي از قبيل تعلل و كم كاري دولت در ارائه به موقع لوايح قانون مورد نياز و تعدد طرح هاي ارائه شده به مجلس توسط نمايندگان، ترميم شود. به طور خلاصه بايد در هرگونه پيشنهادي براي عملياتي كردن فرايند ارزيابي تأثيرات قانون (در اينجا در مرحله پيشيني)، ابتدا اصل ابتكار قانون از طريق لايحه را احيا كرد و سپس بر سازوكار ارزيابي تأثيرات پيشيني لايحه در وزارتخانه ها و دستگاه اجرايي مربوط، تمركز كرد. 6. اثربخشي و توفيق هر راهكاري براي اجرايي كردن فرايند ارزيابي تأثيرات قانون، مستلزم بررسي دقيق در اركان حكومت و همچنين نهادهاي نمايندگي كننده بخش خصوصي است؛ چراكه عملياتي كردن اين فرايند مهم، مستلزم عزم، همكاري، تعامل و اركان عمومي و خصوصي است. سناريوهايي كه برمبناي پيشنهادهاي پژوهشگران و گزارش هاي نهادهاي مربوط قابل ارائه است، هريك واجد الزامات قانوني، مقرراتي، مالي و تشكيلاتي متفاوت هستند. در دي ماه 1396، طرح يا دستورالعملي با عنوان «پايش و ارزيابي فرايند و آثار اجراي قوانين در دستگاه هاي اجرايي»، توسط دبير كميسيون علمي، تحقيقاتي و فناوري هيئت دولت به معاون امور دولت دفتر هيئت دولت ارسال شده كه به كميسيون هاي دولت نيز ابلاغ شده است. سند مذكور، با ملاحظاتي دقيق و واقع بينانه درخصوص موانع و دشواري آغاز اجراي فرايند ارزيابي تأثيرات هر قانون و مقرره تدوين شده است. به اين ترتيب كه: نخست؛ در آغاز فرايند اجراي ارزيابي تأثيرات، صرفاً اجراي ارزيابي تأثيرات به نحو پسيني هدف گذاري شده است. دوم؛ فرايند ارزيابي اجرا، به قوانين آزمايشي محدود شده است. اين هدف گذاري محدود، از اين حيث كه هرگونه ارزيابي تأثيرات پسيني قوانين آزمايشي، مي تواند به نوعي ارزيابي پيشيني نيز محسوب شود، بسيار راه گشاست؛ چرا كه ارزيابي اجراي قانون آزمايشي، مي تواند در فرايند تمديد مهلت اجرا يا تصويب قانون آزمايشي در قالب قانون دائمي، قابل استفاده و بهره برداري باشد. سوم؛ طبق طرح پيشنهادي، كميسيون ها و معاونت امور دولت، «ضمن پايش و ارزيابي قوانين آزمايشي مربوط به خود، داوطلبانه دو قانون مهم يا مصوبه اثرگذار را كه در يك سال گذشته به تصويب مرجع صلاحيت دار رسيده و ابلاغ شده است، ارزيابي خواهند كرد». پيشنهاد مي شود الگوي توضيح داده شده، براي اجرايي كردن فرايند ارزيابي تأثيرات لايحه در دولت و در آغاز با ارزيابي تأثيرات اقتصادي، عملياتي شود. بدين ترتيب، با تأكيد مجدد بر اين مهم كه انتخاب هر سناريو براي اجرايي كردن فرايند ارزيابي تأثيرات قانون، منوط به بررسي هاي دقيق تر نهادهاي مربوط در اركان حكومتي و خصوصي است، سناريوي طراحي سازوكاري براي ارزيابي تأثيرات پيشيني لوايح در هر وزارتخانه و انجام مرحله اي فرايند مذكور با اولويت ارزيابي تأثيرات اقتصادي، سناريوي موجه تر و اثربخش تري به نظر مي رسد؛ چرا كه اولاً، مستلزم بار مالي از بابت ايجاد تشكيلات جديد نيست؛ ثانياً، مبتني بر اصل قانونگذاري از طريق لايحه است؛ و ثالثاً، متضمن انجام فرايند ارزيابي توسط نهادي برخوردار از لوازم مورد نياز براي ارزيابي تأثيرات، يعني وزارتخانه هاست.