14913

1401

فارسي

8681238

گزارش

نظام تقسيمات كشوري ايران درحال حاضر برمبناي «قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري، مصوب 15/04/1362»، اصلاحيههاي وارد بر آن و آييننامه اجرايي قانون مذكور مصوب 22/07/1363 قرار دارد. بررسي قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري و آييننامه اجرايي آن حاكي از اين است كه دو عامل «جمعيت» و «تراكم» شاخصهاي اصلي در امر ايجاد شهرستانها، بخشها، دهستانها و شهرهاي جديد است. در اين راستا در قانون و آييننامه مذكور، معيارهاي جمعيتي مشخصي براي ايجاد شهر، دهستان، بخش و شهرستان تعيين شده است. طبق ماده (13) قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري «هرگونه انتزاع، الحاق، تبديل، ايجاد و ادغام و نيز تعيين و تغيير مركزيت و تغيير نام و نامگذاري واحدهاي تقسيمات كشوري، بجز استان بنا به پيشنهاد وزارت كشور و تصويب هيئتوزيران خواهد بود». اما در عينحال، قانون مذكور و آييننامه اجرايي آن، امر ايجاد بخش و شهرستان، در موارد استثنايي (محدودههايي كه تراكم جمعيت آنها كمتر از حدنصاب تعيين شده در قانون است يا واجد ساير شرايط مقرر در قانون نيستند) را موكول به پيشنهاد لايحه دولت به مجلس شوراي اسلامي و تصويب قانون نموده است. ازآنجاكه يكي از وظايف اصلي مجلس شوراي اسلامي، نظارت بر اجراي صحيح قوانين است و نظر به اينكه ايجاد واحدهاي سياسي جديد، پيامدهاي عميقي از منظر مالي، اداري و ... براي كشور دربردارد، گزارش حاضر به ارزيابي عملكرد دولت دوازدهم (از تاريخ 13/06/1396 تا 05/05/1400)، در زمينه تطابق واحدهاي سياسي ايجاد شده با ضوابط مندرج در قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري، مصوب 15/04/1362، آييننامه اجرايي قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري جمهوري اسلامي ايران مصوب 22/07/1363، قانون اصلاح موادي از قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري مصوب 1362، مصوب 04/12/1389 و همچنين قانون برنامه ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و اسناد بالادستي كشور ميپردازد. نتايج گزارش حاكي از موارد ذيل است: 1. از تاريخ 13/06/1396 تا 05/05/1400، درمجموع 179 شهر با پيشنهاد وزارت كشور و تصويب هيئت وزيران ايجاد شده است. درواقع طي اين بازه زماني، تقريباً «هر 8 روز يك شهر» در نظام تقسيماتي كشور متولد شده است. از مجموع از 179 شهر ايجاد شده، فقط 2 شهر جمعيتي بالاي 10.000 نفر داشتهاند - حدنصاب جمعيتي كه ماده (4) قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري براي ايجاد شهر بر آن تأكيد دارد. همچنين 95 شهر (1/53 درصد كل شهرهاي ايجاد شده) جمعيتي كمتر از 3500 نفر داشتهاند كه از اين تعداد 7 شهر (4 درصد كل شهرهاي ايجاد شده)، داراي جمعيتي كمتر از 500 نفر بودهاند. شهرهاي با جمعيت كمتر از 3500 نفر عمدتاً با استناد به تبصره «5» ماده (4) قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري (اصلاحي 04/12/1389) كه براساس آن «روستاهاي مركز بخش با هر جمعيتي و روستاهاي واجد شرايط چنانچه داراي سه هزار و پانصد نفر جمعيت باشند شهر شناخته ميشوند»، ايجاد شدهاند. اما 6 شهر، درحالي ايجاد شدهاند كه جمعيت آنها كمتر از 3500 نفر بوده و در عين حال مركز بخش نبودهاند و به عبارت دقيقتر در زمان تشكيل، شرايط مقرر در تبصره مذكور جهت تبديل به شهر را نداشتهاند. 2. طي بازه زماني مورد بررسي در گزارش حاضر، جمعاً 130 دهستان از طريق پيشنهاد وزارت كشور و تصويب هيئت وزيران ايجاد شده است. طبق تبصره «1» ذيل ماده (3) قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري، حداقل جمعيت براي ايجاد دهستان، 4000 نفر است. از كل 130 دهستان ايجاد شده، 55 دهستان (4/42 درصد كل دهستانهاي ايجاد شده) داراي جمعيت زير 4000 نفر بودهاند و درواقع مغاير ضوابط مندرج قانون ايجاد شدهاند. كمجمعيتترين دهستان ايجاد شده، امامزاده عبدا... در بخش مركزي شهرستان سرخه است (با جمعيت 141 نفر). نكته مهم آنكه سطح دهستان، هرچند به صورت صوري در نقشه تقسيمات كشوري استانها وجود دارد، اما اين سطح سال هاست كه به صورت غيررسمي حذف شده است و درحال حاضر تعداد ناچيزي از دهستانهاي كشور، داراي «دهداري»، به عنوان نهاد اداره كننده دهستان هستند. درواقع تشكيل دهستانهاي با تراكم جمعيت بسيار پايين و مغاير ضوابط مندرج در قانون توسط دولت، عمدتاً جهت تحقق حداقل شرايط براي ايجاد بخش است. 3. طي بازه زماني مورد بررسي، درمجموع 99 بخش از طريق مصوبات هيئت وزيران ايجاد شده است. طبق تبصره «1» (اصلاحي 12/04/1389) ذيل ماده (6) قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري، حداقل جمعيت محدوده هر بخش، در مناطق با تراكم زياد 30 هزار نفر و در مناطق با تراكم متوسط 20 هزار نفر است. بر اساس تبصره «2» ماده (6) (اصلاحي 12/04/1389) قانون فوق، حداقل جمعيت براي ايجاد بخش، به شرط وجود شرايطي خاص (در نقاط كمتراكم، دورافتاده، مرزي، جزايري، جنگلي، كويري و نقاط محروم و توسعهنيافته و همچنين جمعيت عشايري كه بيش از 6 ماه در منطقه حضور دارند)، 10.000 نفر است. از مجموع 99 بخش ايجاد شده - فارغ از شرايط فوقالذكر - 26 بخش (3/26 درصد بخشهاي ايجاد شده)، در زمان تشكيل داراي جمعيتي كمتر از 10.000 نفر بودهاند و درواقع ميبايست از طريق ارائه لايحه به مجلس شوراي اسلامي ايجاد ميشدند. كمجمعيتترين بخش ايجاد شده توسط مصوبات هيئت وزيران، بولي در شهرستان چوار استان ايلام (با جمعيت 1.021 نفر و با احتساب جمعيت عشايري 3.334 نفر) است. 4. طي بازه زماني مورد بررسي در گزارش حاضر، 40 شهرستان با پيشنهاد وزارت كشور و تصويب هيئت وزيران ايجاد شده است. براساس تبصره «1» ذيل ماده (7) قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري، «حداقل جمعيت شهرستان با در نظر گرفتن وضع پراكندگي و اقليمي كشور به دو درجه تراكمي زياد (120000 نفر) و متوسط (80000 نفر) تقسيم ميشود. اما طبق تبصره «2» ماده (7) (اصلاحي 04/12/1389) قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري «در نقاط كمتراكم، دورافتاده، مرزي، جزايري و كويري و نقاط كمتر توسعهيافته (طبق فهرست ساليانه دولت) با توجه به كليه شرايط اقليمي، سياسي، اقتصادي و اجتماعي با تصويب هيئت وزيران و در موارد استثنايي با تصويب مجلس شوراي اسلامي ميتواند كمتر از 50 هزار نفر باشد». از مجموع 40 شهرستان ايجاد شده، 6 شهرستان (15 درصد كل شهرستانهاي ايجاد شده)، واجد شرايط مقرر در مواد فوق نبوده و به عنوان موارد استثنايي ميبايست از طريق پيشنهاد لايحه به مجلس شوراي اسلامي ايجاد ميشدند. كمجمعيتترين شهرستان ايجاد شده، چوار در استان ايلام با جمعيت 10.554 نفر (با احتساب جمعيت عشايري 21.862 نفر) است. بنابراين رويكرد دولت در امر ايجاد واحدهاي جديد تقسيماتي در بسياري از موارد مغاير مواد مندرج در قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري و آييننامه اجرايي آن بوده است. به علاوه، در امر ايجاد واحدهاي جديد تقسيماتي، موارد مندرج در قانون برنامه ششم توسعه (ماده (28)) و اسناد بالادستي كشور نيز ناديده انگاشته شده است. همچنين به نظر ميرسد كه دولت توجهي كافي به ابعاد مختلف مسئله ايجاد واحدهاي جديد تقسيماتي نداشته يا حداقل درك صحيح و علمي از پيامدهاي منفي تبديل كشور به واحدهاي كوچك سياسي نداشته است. در اين زمينه نكات ذيل قابل تأمل است: 1. تجربه ايجاد واحدهاي سياسي جديد طي چند دهه اخير حاكي از آن است كه: الف) واحدهاي سياسي، به اميد اينكه با ارتقاي سطح در نظام تقسيمات كشوري و دريافت بودجه بيشتر از دولت توسعه مييابند، ايجاد شدهاند. اما «تجربيات ايجاد شهرستانها و بخشهاي جديد نشانگر آن است كه اين موضوع تأثير اندكي در توسعه و پيشرفت استانها داشته و بالعكس اعتباراتي كه ميتوانست صرف ايجاد زيرساختهاي لازم براي توسعه و اشتغال در منطقه گردد، صرف حقوق و مزاياي كاركنان، پستهاي مديران و ساختمانها و ابنيه دولتي» شده است. ب) دليل و انگيزه ديگر براي ايجاد واحدهاي جديد تسهيل مديريت قلمرو، بهبود خدمات رساني به مردم و كاهش تمركز بوده است. حال اينكه، يكي از معايب قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري، تمركزگرا بودن آن است. به همين دليل قوانين برنامه توسعه چهارم (ماده (73)) و پنجم (ماده (186)) بر تدوين برنامه جامع تقسيمات كشوري با «جهت گيري عدم تمركز و تفويض اختيار به مديران محلي و تقويت نقش استانداران» تأكيد داشتهاند. پ) تشكيل برخي از واحدهاي سياسي از طريق اعمال نفوذ نخبگان و شخصيت هاي ذي نفوذ، يعني افراد و گروههايي در ساختار دولت يا خارج از آن صورت ميگيرد كه بدون توجه به شاخصهاي قانوني و علمي، با ايجاد فشار بر وزارت كشور موجد شكلگيري يا ارتقاي يك واحد سياسي-اداري ميشوند. تقسيمات كشوري، به خصوص در دوره دوم دولتها، بعضا تحت تاثير اقدامات افرادي قرار مي گيرد كه سلايق سياسي خود را بر قانون تحميل ميكنند و با اعمال فشار، قانون تقسيمات كشوري را تضعيف كرده و از مسير درست تصميمگيريها خارج ميكنند. چنين اعمال نفوذهايي هيچ توجهي به تبعات منفي ناشي از اقدامات خارج از ضوابط ندارد. نتيجه چنيني وضعيتي از يكسو خارج شدن واحدهاي سياسي از مسير صحيح نيل به توسعه است و ازسوي ديگر از بين رفتن اهميت و كاركرد قوانين موضوعه و اسناد بالادستي مرتبط با تقسيمات كشوري و حاكم شدن عوامل غيررسمي و سياسي. 2. تبديل روستاهاي كوچك به شهر توسط دولت، مغاير بند «20» سياستهاي كلي برنامه ششم توسعه است كه بر «تثبيت جمعيت و تشويق مهاجرت به مناطق روستايي و عشايري» تأكيد دارد. به نظر ميرسد سهم عامل تبديل روستا به شهر در كاهش نرخ روستانشيني بيش از كاهش جمعيت و مهاجرت آنها تأثيرگذار بوده باشد. برآيند تبديل روستاها به شهرهاي كمجمعيت، تغيير كاربري اراضي كشاورزي و آسيب به بخش كشاورزي كشور، به هم خوردن تعادل زيستمحيطي، عدم توازن جمعيت روستايي ـ شهري در كشور، مغفول واقع شدن توسعه روستاهاي كشور و تبديل روستاهاي مولد به شهرهاي مصرفگرا و وابسته به بودجه و اعتبارات ملي، ايجاد بار مالي براي دولت و درنهايت ايجاد شهرهاي ناكارامد بوده است. 3. سيستم تقسيمات كشوري بر ساختار سلسله مراتب تشكيلات اداري، حجم نيروي انساني شاغل در بخش دولتي، توزيع منابع مالي، و ... اثرگذار است. چنانچه حداقل 50 درصد از پستهاي سازماني با تصدي، در شهرستانهاي جديدالتأسيس شكل گرفته باشند، بار مالي براي پرداخت هزينههاي پرسنلي 40 شهرستان جديد، با توجه به هزينههاي سال 1400، براي يك سال 11.988.000.000.000 تومان (حدود 12 همت) بوده است. همچنين بار مالي براي پرداخت هزينههاي نيروي انساني ناشي از اضافه شدن 99 بخش جديد، با توجه به هزينههاي فعلي، در يك سال حدود 1.262.250.000.000 تومان (حدود 3/1 همت) است. اين رقم بدون احتساب هزينههاي پرسنلي مربوط به نهادهاي نظامي، انتظامي و اطلاعاتي، دادگستري، شهرداريها، مجموعه وزارت نفت و شركتهاي تابعه، و سازمان تأمين اجتماعي و همچنين بار مالي ناشي از امكانات، زيرساختها، ابنيه و تجهيزات مورد نياز براي استقرار دستگاههاي دولتي (اعتبارات تملك داراييهاي سرمايهاي) است. لذا رويكرد دولت در ايجاد واحدهاي جديد تقسيماتي، مغاير بند «16» سياست هاي كلي اقتصاد مقاومتي، بند «10» سياستهاي كلي نظام اداري، و تخلف آشكار از ماده (28) قانون برنامه ششم توسعه بوده است كه طبق آن «حجم، اندازه و ساختار مجموع دستگاههاي اجرايي در طول اجراي قانون برنامه، بايد حداقل به ميزان 15 درصد نسبت به وضع موجود، ... كاهش پيدا كند» (بند «الف» ماده(28)). از آنجاكه سياستهاي كلي نظام اداري، سياستهاي كلي اقتصاد مقاومتي و قانون برنامه ششم، به عنوان سياستها و قانون بالادستي، مقدم بر قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري هستند، ضمن اينكه دولت بايد به ارائه لايحه جامع تقسيمات كشوري، مبتني بر رويكرد تعيين شده در قانون برنامه ششم توسعه و سياستهاي كلي ميپرداخت، در عرصه عمل و اجرا نيز به رويكرد كلي تعيين شده در سياستهاي كلي نظام اداري، سياستهاي كلي اقتصاد مقاومتي و ماده (28) قانون برنامه ششم توسعه عمل مينمود. 4. يكي از مهم ترين پيامدهاي ايجاد شهرستانهاي كمجمعيت، اين است كه تعداد شهرستانهاي موجود در يك حوزه انتخابيه افزايش مييابد. به اين ترتيب انجام وظايفي كه به صورت عرفي برعهده نمايندگان مجلس شوراي اسلامي است (پيگيري مسائل شهرستانها و درخواستهاي مؤكلين حوزه انتخابيه متبوع و امر نظارت بر اجراي قوانين و مقررات در حوزه انتخابيه خود) به دليل اينكه با تعداد زيادي فرماندار و به تبع بخشدار مواجه هستند را دشوار ميسازد. 5. بررسي تغييرات ايجاد شده در مرزهاي تقسيمات كشوري استان ايلام به عنوان كمجمعيتترين استان كشور و به عنوان مطالعه موردي در گزارش حاضر، حاكي از اين است كه دولت، در ايجاد واحدهاي جديد تقسيماتي، نگاه بلندمدت و آيندهپژوهانه نداشته و ملاحظات جمعيتي، آمايشي، امنيتي و وحدت و انسجام ملي را ناديده انگاشته است. طبق سند آمايش استان ايلام «اصليترين روند و تجربه طي شده در حوزه سياسي – اداري، خرد شدن هرچه بيشتر تقسيمات سياسي استان بوده است». در اين سند «تعدد تقسيمات شهرستاني و بخشي نسبت به متوسط كشوري بر حسب جمعيت و مساحت استان»؛ «شكل و ريخت قالب نامطلوب در تقسيمات شهرستاني»؛ و «ناموزوني شبكه شهري استان» ازجمله نقاط ضعف استان برشمرده شده است و تأكيد شده است كه «روند خرد شدن تقسيمات سياسي استان، مديريت سرزمين را با مشكل دچار كرده است». نظر به اينكه عدم پايبندي به قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري، قبل و بعد از دولت دوازدهم نيز - با شدت و ضعف - وجود داشته است، ضروري است در قانون برنامه هفتم توسعه، تدوين لايحه جامع تقسيمات كشوري با روح و گفتماني متفاوت از قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري مصوب 15/04/1362، در راستاي تحقق موارد مقرر در بند «الف» تبصره «69» قانون برنامه دوم توسعه، ماده (73) قانون برنامه چهارم توسعه و ماده (186) قانون برنامه پنجم توسعه كه تاكنون محقق نشدهاند؛ سياستهاي كلي اقتصاد مقاومتي و سياستهاي كلي نظام اداري و با هدف پر كردن خلأهايي كه انگيزه و دليل ارتقاهاي پي در پي و خارج از ضابطه در نظام تقسيماتي است، مورد تأكيد قرار گيرد.