14973

1401

فارسي

8682331

گزارش

در سال هاي اخير توجه به موضوع مالكيت شركت هاي دولتي، اصلاح آن و حركت به سمت يك مدل مطلوب مالكيت براي دستيابي به اهدافي همچون شفاف سازي نقش دولت به عنوان مالك، كاهش پراكندگي مسئوليت هاي مالكيت و افزايش پاسخگويي افزايش پيدا كرده است. در حال حاضر در بخش عمده ادبيات مرتبط با موضوع مالكيت شركت هاي دولتي، سه مدل اصلي براي مالكيت در نظر گرفته شده است: مدل غير متمركز يا بخشي، مدل دوگانه و مدل متمركز. در يك دسته بندي جزئي تر مي توان دو مدل ديگر تحت عناوين مدل دوقلو و مدل مشورتي، به مدل هاي مالكيت شركت هاي دولتي اضافه كرد. بررسي تجربيات كشورهاي پيشرو در اين زمينه، حركت از سمت مدل هاي غير متمركز به سمت مدل-هاي متمركز را نشان مي دهد؛ اگرچه تاكنون تعداد انگشت شماري از كشورها توانسته اند يك مدل پايدار در مالكيت شركت هاي دولتي خود ايجاد كنند. در مدل مالكيت غيرمتمركز كه داراي سابقه طولاني بوده و به عنوان مدل سنتي در مالكيت شركت هاي دولتي از آن ياد مي شود، هيچ نهاد يا واحدي به غير از وزارتخانه تخصصي در مسئوليت هاي مالكيت شركت هاي دولتي مداخله نمي كند. پراكندگي مالكيت در مدل غير متمركز، اين مدل را با چالش هايي مانند مشكل بودن تعيين محدوده دخالت هاي سياسي، چندپاره شدن مسئوليت هاي مالكيت، پاسخگويي پراكنده و عدم نظارت كافي بر عملكرد شركت هاي دولتي مواجه كرده است. مدل دوگانه، در واقع يكي از اشكال مدل غير متمركز است با اين تفاوت كه علاوه بر وزارتخانه تخصصي، وزارت دارايي (يا وزارت اقتصاد) نيز بخشي از مسئوليت¬هاي مالكيت در شركت¬هاي دولتي را بر عهده دارد. مدل دوقلو، از نظر عملكردي معادل مدل غير متمركز است، با اين تفاوت كه در مدل دوقلو، دو نهاد دولتي مختلف با دو تابع هدف مختلف بر شركت¬هاي دولتي نظارت كرده و حقوق مالكيت را اعمال مي¬كنند. براي مثال در تركيه اداره خصوصي¬سازي بر شركت¬هاي دولتي مشمول واگذاري نظارت مي¬كند، در حالي كه معاون خزانه¬داري، مسئول نظارت بر شركت¬هاي دولتي است كه مشمول واگذاري نيستند. در مدل مشورتي، مالكيت همچنان بين وزارتخانه¬هاي تخصصي پراكنده است (مانند مدل¬ غير متمركز و مدل دوگانه) اما نهادهاي مشاور در دولت به وزارتخانه¬هاي تخصصي در زمينه¬هاي فني و عملياتي مشاوره مي¬دهند و بر عملكرد شركت¬هاي دولتي نظارت مي¬كنند. در واقع، مدل مشورتي، حالت گذار از مدل غير متمركز به متمركز است. در مدل متمركز، يك نهاد دولتي در همه شركت¬ها و سازمان¬هاي تحت كنترل دولت حقوق مالكيت را اعمال مي-كند. اين نهاد مي¬تواند يك آژانس تخصصي مالكيت يا يك وزارتخانه دولتي باشد. براي مثال در چين، كميسيون نظارت و اداره دارايي¬هاي دولت (SASAC) در سال 2003 به عنوان يك نهاد ويژه تحت كنترل مستقيم هيئت وزيران تشكيل شده و حقوق مالكيت را در برخي از شركت¬هاي دولتي اعمال مي¬كند. ذكر اين نكته ضروري است كه كشورها معمولاً از يك مدل مالكيت مطلق استفاده نكرده و در اكثر كشورها، يك الگوي تركيبي در مالكيت شركت¬هاي دولتي حاكم است. براي مثال، مدل¬ دوگانه با مدل¬ مشورتي تركيب مي¬شود. حتي ممكن است در برخي كشورها، شركت¬هاي دولتي به دسته¬هاي مختلفي تقسيم شده و براي هر يك از دسته¬ها، از يك مدل خاص استفاده شود. به نظر مي رسد الگوي مالكيت شركت هاي دولتي در ايران، بيش تر به الگوي غيرمتمركز شبيه است (البته نه به شكل خالص و مطلق)، به اين معني كه شركت هاي دولتي زيرمجموعه وزارتخانه هاي تخصصي خود بوده و هيچ نهادي به صورت متمركز مسئول اجراي كاركردهاي مالكيتي (يا حتي مشورتي) نيست. البته به جهت عضويت سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصادي و دارايي در مجامع عمومي شركت هاي اصلي و مادرتخصصي، الگوي مالكيت در ايران تا حدي شبيه الگوي دوگانه به نظر مي رسد. در اين رابطه بايد گفت كه دو نهاد مذكور، بخش مهمي از نقش هاي قابل ذكر براي وزارت دارايي (يا وزارت اقتصاد) در مدل هاي دوگانه را دارا نيستند (براي مثال تصميم¬گيري در خصوص معاملات اصلي، يارانه¬ها، تصميم¬گيري در خصوص فروش دارايي¬ها و معاملات عمده مالي و نظارت بر عملكرد مالي)، لذا نمي توان گفت مدل مالكيتي در ايران دوگانه است، ليكن با توجه به اينكه مدل هاي مالكيتي در عمل، خالص و مطلق نيستند، مي توان گفت مدل مالكيتي در ايران داراي برخي از وجوه الگوي دوگانه نيز هست. نكته قابل ذكر ديگر اينكه الگوي مالكيتي در ايران، از جهتي مشابه مدل دوقلو نيز خواهد بود زيرا مطابق قانون اجراي سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي، كليه حقوق مرتبط با اعمال مالكيت شركت هاي دولتي مشمول واگذاري به وزارت امور اقتصادي و دارايي منتقل شده است. به عنوان جمع بندي مي توان گفت كه در ايران، الگوي مالكيت شركت هاي دولتي، در حد فاصل الگوي مالكيت غيرمتمركز و دوگانه (با نزديكي بيش تر به مدل غيرمتمركز) قرار گرفته است. در خصوص مسير پيش رو براي ايران بايد بر اين نكته تأكيد نمود كه حركت به سمت الگوي متمركز، قطعاً به يكباره امكان پذير نيست (البته اين مسئله مختص ايران نيست). در هم تنيدگي روابط مالي و اداري شركت هاي دولتي و وزارتخانه هاي تخصصي در برخي موارد در حدي است كه جدا كردن شركت ها از وزارتخانه هاي خود و تجميع آنها ذيل يك نهاد مالكيتي متمركز، مستلزم سال ها زمان خواهد بود. مهمتر از مسئله فوق، عدم شكل گيري دانش تخصصي در اين زمينه در كشور است. بايد اذعان داشت كه دانش تخصصي براي ايفاي متمركز وظايف مالكيتي در كشور ما در هيچ نهادي شكل نگرفته است. واضح است كه چنين دانشي در طي زمان شكل خواهد گرفت لذا سپردن وظايف مالكيتي به نهاد متمركز، به يكباره امكان پذير نيست. لذا در شرايط كنوني، تمركز وظايف مالكيتي نه ممكن و نه مطلوب است. در حال حاضر تنها مي توان از برداشتن يك گام رو به جلو در مسير حركت به سمت الگوي متمركز سخن گفت. اين گام رو به جلو حتي نمي تواند پياده سازي الگوي ميانه، يعني ايجاد يك نهاد مشورتي باشد زيرا ايجاد نهاد مشورتي نيازمند وجود دانش فني كافي خواهد بود، اين در حالي است كه به نظر نمي رسد چنين دانش تخصصي تاكنون در كشور شكل گرفته باشد. شكل گيري اين دانش فني طي يك فرآيند كاملاً تدريجي و در تعامل با شركت هاي دولتي قابل حصول خواهد بود. ضمن اينكه با ايجاد دفعي يك نهاد مشورتي، چشم انداز همكاري شركت هاي دولتي زيرمجموعه وزارتخانه هاي مختلف با چنين نهادي كاملاً مبهم خواهد بود. لذا به نظر مي رسد اولين گام براي شرايط موجود، شروع از تعداد بسيار محدودي از شركت ها به عنوان پايلوت، ايجاد نمونه هاي موفق و سپس تعميم تدريجي آن است. اين شروع به معناي تمرين ايفاي دقيق و كامل كاركردهاي مالكيت از سمت دولت در خصوص تعداد محدودي از شركت ها است. در مركز اين كاركردها، شفاف سازي اهداف و طراحي سازوكار پايش عملكرد است. بايد دقت داشت كه تنها با تمرين و با گذشت زمان مي توان اين سازوكارها را ايجاد كرد. اما در عين تأكيد بر ملاحظات حركت در مسير تمركز مالكيت، تبيين برخي از وجوه چشم انداز پيشنهادي نيز مفيد خواهد بود. از آنجايي كه مطابق تجربه در كشور ما، ورود نهادهاي هم رده وزارتخانه هاي تخصصي (يا پايين تر) به حوزه كاركردهاي مالكيتي شركت هاي زيرمجموعه وزارتخانه هاي تخصصي، با اصطكاك بالايي همراه است، يك ايده قابل طرح در اين زمينه مي تواند تمركز وظايف مالكيتي در سطح يكي از معاونان رئيس جمهور باشد. اين تمركز مي تواند تنها در خصوص شركت هاي مهم و استرتژيك (به صورت تدريجي) اتفاق افتاده و براي ساير شركت ها كماكان الگوي غيرمتمركز يا دوگانه دنبال شود. به علاوه، ارتقاي سطح مجمع عمومي مي تواند دامنه دخالت هاي سياسي در انتصابات، فعاليت ها و به طور ويژه جهت دهي نامطلوب سرمايه گذاري شركت ها را محدودتر كند. نكته ديگر اينكه در صورت پياده سازي چنين الگويي، به دلايل بسيار از جمله ايفاي كامل كاركردهاي نظارتي مجمع عمومي، جلب همكاري و پاسخگويي كامل شركت ها به نهاد مذكور، توانايي ايستادگي در برابر دخالت هاي سياسي در امور شركت ها و غيره، قدرت سياسي اين معاونت از اهميت فوق العاده اي برخوردار است. بر اين اساس، به منظور افزايش قدرت سياسي معاونت مذكور، مي توان ترتيبي پيش بيني كرد كه معاون مذكور با اجماع رؤساي سه قوه انتخاب گردد. چنين ساختاري مي تواند با پشتوانه سياسي قوي، متضمن ايفاي دقيق تر و كامل تر كاركردهاي مجمع عمومي باشد.