15764

1401

فارسي

تهران مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي

8950759

گزارش

حاشيه نشيني گونه اي از شهرنشيني همراه با تركيبي از مشكلات حاد و پيچيده است كه صورت بحراني آن مي تواند موجب شكل گيري انواع آسيب هاي اجتماعي، فرهنگي، زيست محيطي و امنيتي شود. گزارش حاضر به بررسي وضعيت پديده حاشيه نشيني در ايران پرداخته و تصويري از سياست ها، رويكردها و اقدامات اتخاذ شده در مواجهه با آن در طول دهه هاي گذشته ارائه داده است. مفهوم حاشيه نشيني به دليل وجود تعاريف و رويكردهاي متعدد و به كارگيري در ساختارهاي مختلف، با نوعي اغتشاش و ابهام مواجه است. اين مفهوم عموماً در معنايي كالبدي، به معناي اسكان غيررسمي در بافت جغرافيايي حاشيه شهرها، به كار گرفته شده است؛ با همين تعريف، طبق آخرين آمارهاي موجود 6205413 نفر معادل با 9/71 درصد از كل جمعيت شهري كشور حاشيه نشين اعلام شده اند. اين در حالي است كه از منظر اجتماعي، حاشيه نشيني مفهومي مجزا و متفاوت از سكونت غيررسمي محسوب مي شود و نمي توان آن را منحصر به حضور و زندگي در سكونتگاه هاي غيررسمي كرد. براساس منابع و تحليل هاي صورت گرفته، علل بروز حاشيه نشيني در ايران در چند محور شامل فقدان نگاه و برنامه ريزي آمايشي، وجود اقتصاد غيرمولد، عدم تعادل منطقه اي، مديريت ناتوان برنامه ريزي فضايي، بي عدالتي هاي اجتماعي و اقتصادي، تمركز سرمايه گذاري دولت در شهرها و بورس بازي زمين و مسكن خلاصه شده است؛ اما تحليل گران تغيير و تحولات رخ داده طي سال هاي اخير از قبيل تورم بخش مسكن و سرريز جمعيت شهرها، ضعف در سياستگذاري ها و نظارت بر اجاره نشيني شهري، ناكارآمدي و ناتواني مديريت شهري، ضعف در تدوين مقررات شهري كاربري زمين (طرح هاي جامع و تفصيلي)، كم توجهي به برنامه ريزي توسعه روستايي، بي توجهي به علل مهاجرت گسترده روستا به شهر (ازجمله نامساعد بودن شرايط زندگي و كسب و كار در نقاط مبدأ، خشكسالي و تنش هاي آبي، بحران هاي محيط زيستي مانند گردوغبار) را باعث افزايش و تشديد حاشيه نشيني تلقي مي كنند. فرايند سياستگذاري در زمينه حاشيه نشيني از برنامه عمراني سوم پيش از انقلاب آغاز شده و ادامه يافته است؛ عمده ترين ضعف برنامه هاي عمراني قبل از انقلاب، غلبه نگاه كالبدي و غفلت از وجوه اجتماعي بوده است. در عموم برنامه ها و اقدامات صورت گرفته بعد از انقلاب اسلامي نيز رويكرد كالبدي غلبه داشته و از وجوه اجتماعي- فرهنگي غفلت ورزيده شده است؛ در اين زمينه، تدوين سند ملي توانمندسازي و ساماندهي سكونتگاه هاي غيررسمي ، نقطه عطفي در مسير توجه به ابعاد غيركالبدي سكونتگاه هاي ناكارآمد محسوب مي شود. اما به دلايل مختلف، فرايند انتظام بخشي نهادي و سازماني مبتني بر اين سند پيش نرفته و نقص قوانين، برنامه ها و اقدامات جايگزين باعث تداوم گسترش سكونتگاه هاي غيررسمي شده است. لذا هيئت وزيران با هدف مديريت يكپارچه و ايجاد وحدت رويه اقدام به تصويب سند ملي راهبردي احيا، بهسازي، نوسازي و توانمندسازي بافت هاي فرسوده و ناكارآمد شهري كرده است. اما در ادامه و با توجه به اينكه اين سند نيز به چشم انداز مطلوب خود درخصوص وضعيت سكونتگاه هاي غيررسمي دست نيافت، مبتني بر جزء «3» بند «الف» ماده (120) قانون برنامه ششم توسعه، دولت مكلف به تهيه سند ملي توانمندسازي و ساماندهي سكونتگاه هاي غيررسمي تا پايان سال دوم اجراي اين قانون شد. البته تدوين سند مذكور نيز تاكنون به سرانجام نرسيده و صرفاً پيش نويس اوليه اي از آن در سال 1400 رونمايي شده است. شركت ملي بازآفريني شهري ايران و سازمان امور اجتماعي كشور دستگاه هاي متولي اصلي در موضوع حاشيه نشيني هستند، و طي دوره عملكردي قانون برنامه ششم توسعه درمجموع 586 محله از سكونتگاه هاي غيررسمي در كشور را تحت مداخله قرار داده اند. علاوه بر آنها، در بخش دولتي 18 دستگاه و در بخش غيردولتي (نهادها، بنيادها و سازمان هاي غيردولتي) 9 دستگاه در اين زمينه ذي مدخل يا ذي نفع هستند. عملكرد حوزه بازآفريني شهري در محدوده سكونتگاه هاي غيررسمي با وجود پيشرفت بسيار نسبت به سال هاي قبل از برنامه ششم، بسيار ضعيف تر از اهداف مورد نظر بوده است. ازجمله مهم ترين چالش ها و موانع موفقيت برنامه هاي مذكور مي توان به بديهي انگاري تعاريف مفهومي و عدم مداقه در آن ذيل قوانين و آيين نامه هاي مربوطه؛ موازي كاري غيرسازنده و ضعف در هماهنگي ساختاري و نهادي در برنامه هاي عملياتي؛ فقدان سامانه بررسي و پايش جريان مهاجرتي جمعيت؛ عدم وجود سازوكار رسميت بخشيدن به اقتصاد غيررسمي؛ وجود فعاليت سوداگري زمين در سكونتگاه هاي غيررسمي؛كم رنگ بودن نقش توانمندكننده نهادهاي محلي؛ ضعف در رويكردهاي مبتني بر تمركززدايي و تفويض اختيارات به نهادهاي محلي؛ ضعف در جلب مشاركت اجتماعي ساكنان، نهادهاي محلي و سازمان هاي غيردولتي؛ فقدان سازوكار مؤثر نظارت و ارزيابي عملكرد دستگاه هاي ملي براساس وظايف محوله وفق قوانين و مقررات موضوعه اشاره كرد. با توجه به چالش هاي احصا شده، پيشنهادهاي سياستي ذيل در سه حوزه راهبردي، تقنيني- نظارتي و اجرايي قابل ارائه است: - پرهيز از به كارگيري مفاهيم و اصطلاحات غيردقيق در متن قوانين و برنامه ها ازجمله قانون برنامه هفتم توسعه (عدم به كارگيري اصطلاح حاشيه نشين، حاشيه نشيني، بافت حاشيه اي و حاشيه شهر در متن قوانين رسمي و به كار بردن اصطلاحات دقيق مفهومي مبتني بر وضعيت هر بافت)؛ - تدوين سند مرجع و جامع مفهوم شناختي در زمينه تعريف و سنخ شناسي انواع بافت هاي ناكارآمد شهري و شاخص ها و سنجه هاي شناسايي هريك از آنها؛ - ايجاد پايگاه اطلاعاتي مرجع برخط با قابليت به روزرساني در زمينه ميزان و انواع بافت هاي ناكارآمد موجود در نقاط مختلف كشور مبتني بر شاخص ها و سنجه هاي تدوين شده؛ - پرهيز از بخشي نگري و برنامه ريزي تفكيكي براي انواع ناكارآمدي در بافت هاي شهري بدون در نظر گرفتن وجوه ارتباط و اشتراك بين اين بافت ها؛ - تلاش در راستاي استفاده حداكثري از ظرفيت هاي حاكميتي، غيردولتي و مردم نهاد در زمينه برنامه ريزي و اجراي اقدامات در بافت هاي ناكارآمد با هدف ايجاد هماهنگي نهادي و پرهيز از موازي كاري؛ - تقويت رويكرد اجتماعي در برنامه ريزي و اقدامات تعريف شده براي بافت هاي ناكارآمد مبتني بر توجه به تأثيرات اجتماعي- فرهنگي طرح ها، بهره گيري حداكثري از ظرفيت هاي جامعه محلي در برنامه ريزي، اجرا و نظارت؛ - تدوين شاخص هاي ارزيابي عملكرد مبتني بر اهداف طرح هاي مصوب و به كارگيري اين شاخص ها در راستاي ارزيابي و بهبود وضعيت عملكرد طرح به صورت منظم.