15797

1401

فارسي

تهران مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي

8950894

گزارش

در دو دهه گذشته، براساس گزارش هاي مركز ملي آمار ايران، به رغم تلاش هاي گوناگوني كه براي توسعه صنعتي در كشور صورت گرفته است، سهم بخش صنعت از 14 درصد توليد ناخالص داخلي در سال 1380 به حدود 20 درصد در سال 1389 رسيده و پس از آن با افول تدريجي، به كمتر از 13 درصد در سال 1400 كاهش يافته است. اين در حالي است كه بخش صنعت در كشورهاي موفق مانند كره جنوبي و چين، حداقل سهمي بيش از 30 درصد توليد ناخالص داخلي را به خود اختصاص مي دهد. يكي از مهم ترين دلايل كم دستاورد بودن و افول توسعه صنعتي كشور را فقدان استراتژي توسعه صنعتي عنوان كرده اند. فقدان استراتژي توسعه صنعتي موجب شده تا تلاش ها و سياستگذاري هاي صنعتي، منسجم، هماهنگ و هم افزا نباشند. براي غلبه بر اين وضعيت، در دو دهه گذشته در سه برنامه چهارم (1388-1384)، پنجم (1394-1390) و ششم توسعه كشور (1400-1396)، احكامي جهت تأكيد بر لزوم تدوين استراتژي توسعه صنعتي گنجانده شد. با اين وجود، تدوين استراتژي توسعه صنعتي يا تهيه فهرست اولويت هاي صنعتي و معدني، حكم اجرا نشده اين برنامه هاست. استراتژي توسعه صنعتي را مي توان واجد پنج مؤلفه مهم هدفگيري صنعتي (اولويت بندي)، اقتصاد كلان، سياست هاي صنعتي و تجاري، سياست هاي يادگيري و فناوري و دست آخر ايجاد آرايش نهادي و سياستي مطلوب دانست (خيريناكز & همكاران, 1394, ص. 42). در اين چارچوب، اولين گام دستيابي به اولويت هاي صنعتي و تمركز تلاش ها در بخش هاي داراي اولويت است. گزارش حاضر با بررسي فراز و فرود نقش دولت در توسعه صنعتي و نيز روش هاي مختلفي كه براي هدفگيري صنعتي معرفي شده است، وضعيت مطالعات اولويت بندي، روش ها و نتايج آنها را مورد مطالعه قرار داده است. بر اين اساس، مرور هشت مطالعه اولويت بندي كه وزارت صمت و نهادهايي مانند سازمان برنامه و بودجه انجام داده نشان مي دهد كه با وجود تنوع موضوع هاي مورد مطالعه (پيوندهاي پسين و پيشين، مزيت نسبي يا قابليت تنوع يابي)، اين مطالعات همگي مبتني بر كدهاي دو رقمي آيسيك بوده و احصاي نتايج بر اين پايه انجام شده است. با تمركز بر همين سطح، مي توان رشته فعاليت هايي كه حداقل در پنج مطالعه از اين هشت مطالعه تكرار شده اند را به صورت زير برشمرد: - صنايع مواد غذايي و آشاميدني - توليد منسوجات - توليد مواد و فراورده هاي شيميايي - توليد فلزات اساسي - توليد ماشين آلات و تجهيزات طبقه بندي نشده در جاي ديگر - توليد ماشين آلات مولد و انتقال برق - توليد راديو و تلويزيون و دستگاه ها و وسايل ارتباطي - توليد وسايل نقليه موتوري و تريلر و نيم تريلر - توليد ساير تجهيزات حمل و نقل بر اساس نتايج به دست آمده نكات زير را مي توان براي بهبود سياستگذاري صنعتي ارائه كرد: با وجود آنكه در دو دهه گذشته و در سه برنامه توسعه، احكام مربوط به اولويت بندي گنجانده شده و تلاش براي اولويت بندي در مطالعات مختلف تكرار شده است، اين نتايج به دستاوردهاي چندان متفاوتي از يكديگر نرسيده اند. بنابراين بايد اين نكته را متذكر شد كه صرف نظر از نوع نتايج، هر نوع مطالعه ديگري كه با همين روش هاي گذشته نگر و مبتني بر داده هاي موجود به بررسي توسعه صنعتي بپردازد، به نتايج مشابهي خواهد رسيد و بنابراين، پيشنهاد مشخص گزارش حاضر اين است كه از تكرار اين نوع مطالعات پرهيز شود. در مقابل وضعيت فعلي، سه سناريو پيش روي سياستگذار قرار دارد: • پذيرش اولويت هاي مشترك و تدوين برنامه عمل • تلاش مجدد براي تدوين اولويت ها با روش متفاوت • اتخاذ رويكرد دومرحله اي به سياستگذاري صنعتي هدفمند 1. سناريوي اول پذيرش اولويت هاي مشترك و تدوين برنامه عمل با تأكيد بيشتر بر رويكرد پيچيدگي و تنوع يابي محصول است. دولت مي تواند بجاي تكرار مطالعات اولويت بندي، در ظرف 6 ماه برنامه عمل (Action Plan) حوزه هاي اولويت دار (9 رشته فعاليت ذكر شده در بالا) را تهيه كرده و بر توسعه آن تمركز كند. مخاطره اين روش، امكان اشتباه در اولويت بندي و عدم دستيابي به هدف اولويت بندي يعني تداوم بخشي به رشد سريع و دستيابي به تحول ساختاري است. با توجه به اينكه روش هاي مورد استفاده در مطالعات پيشين نقش رانت هاي دولت را در سودآوري صنايع (به ويژه صنايع منبع محور) در نظر نگرفته اند، اين مخاطره جدي است. 2. سناريوي دوم تلاش مجدد براي تدوين اولويت ها با روش متفاوت است. دولت مي تواند مطالعات اولويت بندي را با روش متفاوت در دستور كار قرار دهد. اين روش مي تواند موجب غلبه بر كاستي روش هاي گذشته شود. با اين وجود سناريوي فعلي هم با سه مخاطره روبه رو است كه عبارتند از: نياز به مطالعات عميق كارشناسي براي انجام اين مطالعه، فقدان نظام آماري بهنگام و مناسب براي مطالعات عميق و بي توجهي به اهميت و فوريت سياستگذاري صنعتي. 3. سناريوي سوم اتخاذ رويكرد دومرحله اي به سياستگذاري صنعتيِ هدفمند است. مخاطره راهكار اول، بي توجهي به اقتضائات سياستگذاري صنعتي ميان مدت و بلندمدت و مخاطره راهكار دوم، بي توجهي به نيازهاي يك مطالعه اولويت بندي موفق و نيز ضرورت هاي اولويت بندي در كوتاه مدت است. در اينجا پيشنهاد مي شود كه در كوتاه مدت، اولويت هاي مشترك بالا مبناي تدوين برنامه عمل قرار گرفته و در دوره ميان مدت (سه تا پنج سال) يك مطالعه اولويت بندي با رويكردهاي نوين صورت گيرد. در اين رويكرد، براي هم راستايي اولويت هاي كوتاه مدت و ميان مدت، پيشنهاد مي شود با محدود كردن اولويت ها به سه تا پنج اولويت از ميان اولويت هاي مشترك بالا، اين اولويت ها از ميان صنايع ساخت محور انتخاب شوند. به عبارت ديگر با توجه به اينكه صنايع منبع محور نمي توانند منبع پايداري براي استمراربخشي به رشد باشند، جهت دهي حمايت ها به سمت صنايع ساخت محور مي تواند زمينه اي براي رشد سريع تر و پايدارتر فراهم سازد. در كوتاه مدت، براي توسعه اين صنايع، سازمان برنامه و بودجه با همكاري وزارت صمت و ساير وزارتخانه هاي مؤثر بر امور توليدي (وزارتخانه هاي جهاد كشاورزي، نفت، بهداشت، راه و مسكن و شهرسازي و دفاع) مكلف شود تا برنامه عمل توسعه صنايع پيش گفته را با ملاحظه اقتضائات بخشي و فرابخشي و با تأكيد بر توسعه زنجيره ارزش و با بهره گيري از رويكرد پيچيدگي (مبتني بر تحليل فضاي محصولي) تهيه كند. با توجه به ظرفيت هاي رويكرد پيچيدگي براي استفاده از قابليت هاي موجود در جهت تنوع يابي و افزايش ظرفيت هاي توليدي و با توجه به اينكه مطالعات اين رويكرد بر كدهاي محصولي (HS) يا كدهاي 6 و 8 رقمي آيسيك صورت مي گيرد، مي توان با تمركز بر حوزه هاي صنعتي پيش گفته و بررسي هاي مبتني بر فضاي محصولي در اين حوزه ها، استراتژي تنوع يابي را با استفاده از رويكرد ياد شده در اين دوره پيگيري كرد. دست آخر، اين برنامه عمل بايد همراه با تعيين وظايف نهادهاي متولي و به ويژه استفاده از ظرفيت هاي سازمان هاي توسعه اي و مأموريت گرا ساختن آنها و نيز ايجاد انسجام سياستي به ويژه در زير حوزه هاي سياست هاي صنعتي (يعني ازجمله سياست هاي مالياتي، سياست هاي تجاري و سياست هاي اعتباري (تأمين مالي) باشد. در ميان مدت، سازمان برنامه و وزارت صمت، ضمن طراحي برنامه هاي اصلاح نظام آماري، تربيت كارشناسان و طراحي پروژه هاي مطالعاتي ذيل تدوين استراتژي را برمبناي تركيبي از رويكردهاي نوين اولويت بندي (با محوريت رويكردهاي آينده نگر و مبتني بر زنجيره ارزش) مورد توجه قرار دهند.