16948

1400

فارسي

تهران مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي

8957623

گزارش

با اتمام سال 1400 و تمديد يك ساله مهلت قانوني اجراي برنامه ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي، ارزيابي وضعيت عملكرد در هر يك از مواد اين قانون به منظور شناسايي ضعف هاي قانونگذاري يا اجراي اين مواد، ضروري است. بدين جهت، متن حاضر تلاشي در راستاي ارزيابي عملكرد مواد مرتبط سه حوزه گردشگري، ميراث فرهنگي و صنايع دستي با قانون دائمي برنامه هاي توسعه كشور و قانون برنامه ششم توسعه در طول زمان در نظر گرفته شده براي اين برنامه است. در اين ميان، اگرچه سازمان برنامه و بودجه كشور به تدوين گزارش هايي در اين خصوص پرداخته اما با توجه به نقدهاي مرتبط با به روز نبودن، عدم تناسب شاخص هاي ارزيابي عملكرد با اهداف تعريف شده، عدم ارائه تصويري روشن از عملكرد در خصوص برخي مواد و غيره، سعي بر آن بود كه تنها به گزارش هاي اين سازمان اكتفا نشده و عملكرد در هر يك از مواد مرتبط از طريق گفتگو با دست اندركاران به روزرساني و تكميل شود. علاوه بر اين، متن پيش رو، از منظري انتقادي هم به متن قانون برنامه ششم توسعه و هم به گزارش هاي عملكرد سازمان برنامه و بودجه پرداخته است. در قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور مي توان به دو ماده مرتبط (49) و (72) اشاره داشت. ماده (49) قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور داراي محتواي مشابه با ماده (97) قانون برنامه ششم توسعه بوده و بر توسعه گردشگري زيارتي و مذهبي، تأكيد دارد. درخصوص عملكرد اين ماده، به موارد متعددي در گزارش هاي سازمان برنامه و بودجه اشاره شده است. پيش بيني شاخص هاي ارزيابي عملكرد در قانونگذاري، توجه به جايگاه بخش غيردولتي و همكاري ديگر دستگاه ها ازجمله مواردي است كه مي توانست موجبات موفقيت بيشتر در اين ماده را فراهم آورد. ماده (72) قانون احكام دائمي درباره واگذاري بهره برداري از بناها و اماكن تاريخي - فرهنگي در اختيار دستگاه هاي اجرايي است. در گزارش عملكرد به مشاوره وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي در اين زمينه اشاره شده است اما به نظر در خصوص همين مشاوره هاي محدود ابهامات متعددي قابل طرح است؛ كدام بناها و اماكن تاريخي - فرهنگي ثبت شده واگذار شده اند؟ اين بناها و اماكن، در اختيار كدام دستگاه ها مي باشند؟ آيا واگذاري ها موفقيت آميز بوده است؟ در متن قانون برنامه ششم توسعه، مواد (2، 97، 98، 99 و 100)، اهم مواد مرتبط با سه حوزه گردشگري، ميراث فرهنگي و گردشگري هستند. بند «ب» ماده (2) بر موضوع بازآفريني بافت هاي تاريخي تأكيد دارد. مشخص نبودن وضعيت فعلي اين بافت ها در طرح هاي بازآفريني شهري، نبود شاخص كمي ارزيابي عملكرد و عدم بودجه ريزي سنواتي تفكيكي، ازجمله مسائل مرتبط با عملكرد اين بند است. در جزء «1» بند «الف» ماده (98) هر دستگاه اجرايي مكلف شده است تا از محل اعتبارات خود درخصوص پژوهش، حفاظت و مرمت آثار منقول و غيرمنقول ثبت شده در فهرست آثار ملي و فهرست هاي ذي ربط آثار در اختيار و در حيطه وظايف، هزينه كند. اين در حالي است كه اعتبارات لازم براي اجرايي شدن اين ماده در اختيار دستگاه ها قرار نگرفته است. علاوه بر اين، فهرست آثار در اختيار هر دستگاه نيز در حال حاضر مشخص نيست كه تحقق اين مهم را با دشواري روبه رو مي كند. جزء «2» بند «الف» ماده (98)، تأسيسات گردشگري از هر نظر تابع قوانين و مقررات بخش صنعت گردشگري بوده و از شمول قانون نظام صنفي مستثني است. ابلاغيه اي براي مستثني شدن از قانون نظام صنفي به ادارات استاني ارسال شده است اما عملكرد استان ها در اين زمينه مشخص نيست. نكته قابل ذكر اينكه قوانين و مقررات گردشگري جامعيت كافي براي همه امور مربوط به كسب و كارهاي گردشگري را ندارد و تا زماني كه قانون نظام صنعت گردشگري تدوين نشود صرفاً مستثني كردن اين تأسيسات از شمول قانون نظام صنفي، مشكل را مرتفع نخواهد كرد. بند «ب» ماده (98) به شناسايي، مستندسازي، حفاظت، مرمت و معرفي ميراث فرهنگي (اعم از ملموس و ناملموس) ميراث طبيعي، ايجاد شهرهاي جهاني صنايع دستي و احياي هنرهاي سنتي در حال زوال در حوزه فرهنگ و تمدن ايراني و ثبت در فهرست ميراث جهاني، تأكيد دارد. درخصوص اين ماده به اقدامات متعددي در زمينه ميراث فرهنگي اشاره شده است. علاوه بر اين، طبق آخرين آمار موجود 14 شهر/ روستاي جهاني صنايع دستي در كشور تاكنون به ثبت رسيده شده است. البته بايد توجه داشت كه صرفاً افزايش شمار ميراث تاريخي- فرهنگي و طبيعي، شاخصي براي موفقيت در اين زمينه به شمار نمي رود. تجربه سال هاي اخير نشان داده است كه بدون در نظرگيري مقدمات اوليه و ملاحظات اين امر تنها به انبوهي از پرونده هاي حقوقي و شكايات مردمي، منتج شده است. در خصوص ثبت شهرها و روستاهاي جهاني صنايع دستي نيز صرف ثبت كردن اين شهرها/روستا اثري مثبت بر صنايع دستي كشور گذاشته نخواهد شد بلكه اين ثبت ها مي تواند مقدمه اي براي حمايت از فعالان و تبليغات گسترده از صنايع دستي اين مناطق به شمار رود. ماده (99) بر بهسازي و احياي حداقل 300 روستاي داراي بافت با ارزش تاريخي و فرهنگي و روستاهاي هدف گردشگري، تأكيد دارد. گزارش عملكرد اين ماده به دو صورت انجام شده است: اول، شمار بافت هاي شهري و روستايي مرمت شده و دوم، تعداد روستاها به تفكيك روستاهاي هدف گردشگري و روستاهاي داراي بافت با ارزش تاريخي و فرهنگي. مسلماً گزارش دهي در حالت دوم از دقت بالاتري برخوردار است. در اين صورت شمار خروجي به دست آمده به نسبت قابل توجهي كاهش خواهد يافت. به عنوان مثال، تعداد بافت هاي شهري و روستايي مرمت شده در سال 1399 برابر با 292 بافت است در حالي كه تعداد روستاهاي هدف و داراي بافت باارزش در همين سال معادل 25 مورد بوده است. بند «الف» ماده (100) بر تهيه سند راهبردي توسعه گردشگري، تأكيد دارد. اين سند در تير ماه 1399 به تصويب هيئت وزيران رسيده و در شهريور همان سال ابلاغ شده است. البته نقدهاي جدي بر اين سند وارد است. جزء «1» بند «الف» ماده (100) بر الحاق پيوست تخصصي ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري براي همه طرح هاي توسعه اي بزرگ و مهم اشاره دارد. طبق مصوبه ماده واحده «تجميع و يكپارچه سازي اجراي پيوست هاي حوزه فرهنگ در طرح ها و برنامه هاي مهم و كلان» در جلسه نهم ستاد هماهنگي نقشه مهندسي ـ فرهنگي كشور (مورخ 12/04/1400)، آيين اجرايي پيوست فرهنگي و اجتماعي و شرح خدمات نمونه آن در حوزه هاي تخصصي بايد به صورت مشاركتي ظرف مدت 6 ماه پيشنهاد و به تصويب ستاد هماهنگي نقشه مهندسي ـ فرهنگي كشور برسد. جزء «2» و «3» بند «الف» ماده (100) بر اختصاص يارانه و تسهيلات مالي ارزان قيمت و معافيت هاي مالياتي و عوارضي به تأسيسات گردشگري، ايجاد زيرساخت هاي مورد نياز مناطق گردشگري و ساير اقدامات حمايتي، تأكيد دارد. با توجه به اينكه صدر ماده (100) به تدوين سند راهبردي توسعه گردشگري و تبصره آن به تهيه آيين نامه اشاره دارد، اجرايي سازي هر دو جزء ذكر شده منوط به تهيه آيين نامه – آن هم پس از تدوين سند راهبردي- دانسته شده است. اين در حالي است كه به لحاظ موضوعي، الزامي به تهيه سند راهبردي و تدوين آيين نامه نيست و مي توان اين مورد را نقدي اساسي بر شيوه قانون نويسي اين بند دانست. بند «ب» ماده (100) مربوط به طرح ساماندهي گردشگري جنگل هاي شمال و شمال غرب كشور و زاگرس، سواحل شمالي و جنوبي با اولويت سواحل مكران، است. بدين جهت، مصوبه اي با 8 بند در آبان ماه 1400 به تصويب هيئت وزيران رسيد. اين مصوبه يك ضميمه تحت عنوان طرح ساماندهي گردشگري جنگل هاي شمال و شمال غرب كشور و زاگرس، سواحل شمالي و جنوبي، داراست كه با اهداف و خواسته هاي قانونگذاري فاصله معناداري دارد. در مورد بند «پ» ماده (100) قانون برنامه ششم توسعه مبني بر مديريت يكپارچه و جامع ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري تاكنون گزارشي ارائه نشده است. بند «ث» ماده (100) به واگذاري امور تصدي گري و اجرايي به تشكل هاي حرفه اي و تخصصي گردشگري، اشاره دارد. اين در حالي است كه از يك سو، سازوكار دقيق اين واگذاري و از سوي ديگر، قانوني كه بر مبناي آن تشكل هاي حرفه اي در كشور شكل گيرند، وجود ندارد. تبصره بند «ت» ماده (100) بر واريز كل درآمد اختصاصي و كمك هاي مردمي از اماكن و محوطه هاي تاريخي و موزه هاي هيئت امنايي به خزانه و در اختيار قرار دادن صد درصد (100%) اين وجوه به اين اماكن در قالب بودجه سنواتي، تأكيد دارد. براساس آخرين گزارش عملكرد سازمان برنامه اگرچه اقدامات متعددي نظير تهيه دستورالعمل ها يا اصلاح آيين نامه مرتبط انجام شده اما در عمل به نظر هنوز اهداف مرتبط با هيئت امنايي شدن موزه ها محقق نشده است. به علاوه در تبصره بند «ث» ماده (100) بر تعيين تعرفه هاي اين دسته از واگذاري ها اشاره دارد كه اين مهم نيز به نظر تاكنون تحقق نيافته است. بند «ج» اين ماده بر اولويت گازرساني به روستاهاي هدف گردشگري تأكيد مي كند و اقداماتي از جمله شناسايي 500 روستاي هدف گردشگري، نياز سنجي زيرساخت هاي گازرساني اين روستاها، اولويت گذاري گازرساني به اين روستاها و مكاتبه با وزارت نفت براي اجراي تعهدات در اين خصوص صورت پذيرفته است.