16965

1400

فارسي

تهران مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي

8957648

گزارش

به رغم نزديك بودن پايان قانون برنامه ششم توسعه و الزام بند «ث» ماده (100) اين قانون مبني بر واگذاري امور تصدي گري حوزه گردشگري به تشكل هاي حرفه اي و تخصصي گردشگري، به نظر اين گونه واگذاري ها به مرحله عملياتي شدن، نرسيده است. بدين جهت، گزارش حاضر در پي آن است تا با ترسيم ظرفيت هاي قانوني موجود، وضعيت فعلي و الزامات مورد نياز براي انجام اين گونه واگذاري ها، به پيشنهادهايي در جهت تحقق اين مهم، منتج شود. در گام نخست، تميز ميان امور حاكميتي و امور تصدي گري و برجسته سازي آنچه كه قانون از آن به عنوان امور تصدي گري ياد مي كند الزامي است. قوانيني همچون «قانون مسئوليت مدني» (مصوب 07/02/1339)، «قانون برنامه سوم توسعه» (مصوب 17/01/1379)، «قانون برنامه چهارم توسعه» (مصوب 11/06/1383)، «قانون مديريت خدمات كشوري» (مصوب 08/07/1386)، بر سه محوريت انتفاع همه اقشار جامعه، عامل اقتدار و حاكميت و همچنين مصرف بدون ايجاد محدوديت براي ديگران، به عنوان شاخص هاي كليدي امور حاكميتي، تأكيد داشته اند. در مقابل، براساس قوانين موجود امور تصدي گري در دو نوع كلي امور تصدي هاي اجتماعي، فرهنگي و خدماتي و امور تصدي هاي اقتصادي، قابل دسته بندي است. عملكرد دولت همچون اشخاص حقيقي و حقوقي و همچنين شموليت حقوق خصوصي در زمينه امور تصدي گري، شاخصه هاي اصلي اين امور به زعم قوانين موجود، به شمار مي روند. در بخش دوم، قوانين عمومي و خاص گردشگري در زمينه واگذاري امور تصدي گري مورد توجه قرار گرفته است. در سطحي كلان، قانون اساسي، «قانون مديريت خدمات كشوري»، «قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت»، قوانين الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (1) و (2)، قوانين برنامه پنج ساله توسعه، قوانين بودجه و برنامه هاي تحول و اصلاح اداري، ازجمله قوانين و مقررات مهمي هستند كه محتواي مرتبط با بحث حاضر را دارند. اما به طور خاص در زمينه گردشگري، ماده (88) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت كه بر واگذاري خدمات ايرانگردي و جهانگردي تأكيد دارد؛ قانون تشكيل سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري كه بر واگذاري امور تصدي گري به شركت توسعه ايرانگردي و جهانگردي توجه داشته و همچنين ماده (100) «قانون برنامه ششم توسعه» كه بر واگذاري امور تصدي گري گردشگري به تشكل هاي حرفه اي و تخصصي توجه دارد، مورد اشاره قرار گرفتند. بخش سوم، روشنگر سازوكارهايي است كه در قوانين كلان براي پيگيري واگذاري ها در دستگاه هاي دولتي، تعريف شده است. در اين ميان، سه الگوي اصلي مورد توجه قرار گرفت: ايجاد كارگروه واگذاري، ايجاد ستاد واگذاري و تصويب در هيئت وزيران. دو مورد اول، در قانون مديريت خدمات كشوري و قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت، مورد توجه قرار گرفته است اما الگوي سوم درخصوص وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي، مطرح شده است. بدين شكل كه پس از الزام قانون برنامه پنجم توسعه، آيين نامه اي را هيئت وزيران تصويب و در آن وظايف امور حاكميتي و تصدي گري بخش تعاون به تفكيك، احصا شده است. بخش چهارم، اَشكال واگذاري هاي امور تصدي گري را مشخص مي كند. بر اين اساس، واگذاري ها مي تواند در قالب اشكالي همچون خريد خدمت، مشاركت (با) يا واگذاري مديريت (به) بخش هاي تعاوني، خصوصي، نهادها و مؤسسه هاي عمومي غيردولتي، انجام گيرد. علاوه بر اين، در صورتي كه هيچ يك از اين حالات قابل پياده سازي نباشد، مي توان به منظور انجام اين امور، واحد دولتي راه اندازي كرد. بخش پنجم، به صورت خاص به بررسي سه الزام اساسي براي انجام واگذاري ها در حوزه گردشگري، مي پردازد؛ تعيين مصاديق واگذاري، چگونگي واگذاري و فرهنگ واگذاري. مصاديق واگذاري يكبار در تاريخ 29/3/1392 در حوزه گردشگري مشخص شده و يكبار در كارگروهي در وزارتخانه متبوع بعد از تأكيد ماده (100) «قانون برنامه ششم توسعه» مبني بر واگذاري امور تصدي گري تعيين شده است. مورد اول را هيئت بررسي و تطبيق مصوبات دولت با قوانين، رد كرده است. مورد دوم نيز به لحاظ عدم تصويب در يك مرجع ذي صلاح مي تواند موجبات برخورد سليقه اي فراهم آورد. علاوه بر اين، موارد احصا شده شبيه به همان موارد مصوب قبلي است كه پيش تر رد شده بود. نقدهايي نظير توجه صرف به تشكل ها به عنوان طرف واگذاري يا عدم احصاي همه امور تصدي گري مرتبط را مي توان در اين خصوص مطرح كرد. در خصوص چگونگي واگذاري ها در گردشگري، واگذاري امور تصدي گري به شركت توسعه ايرانگردي و جهانگردي و همچنين واگذاري امور به تشكل هاي حرفه اي و تخصصي گردشگري، از اشكال در نظر گرفته شده در قوانين موجود، به شمار مي رود. علاوه بر اين، صندوق توسعه صنايع دستي و فرش دستباف و احيا و بهره برداري از اماكن تاريخي و فرهنگي نيز اگرچه ماهيتاً درخصوص بناهاي تاريخي مورد مشاركت، شكل گرفته است اما به دو لحاظ مورد بحث حاضر است: نخست، بسياري از بناهاي واگذار شده از كاربري گردشگري برخوردارند. دوم، بررسي تجارب اين صندوق خود مي تواند الگويي را فراهم آورد كه قابل تسري به حوزه گردشگري است. در انتها، اگرچه قوانين و مقررات متعددي در سطح كلان و برخي قوانين و مقررات خاص گردشگري درخصوص موضوع حاضر، موجود است اما بايد در نظر داشت كه كلي بودن اين قوانين و مقررات در سطح كلان تكافوي پيچيدگي حوزه گردشگري را نمي دهد. علاوه بر اين، قوانين و مقررات مرتبط با گردشگري نيز همه جنبه ها را در نظر نگرفته است. بدين جهت، ايجاد الزام قانوني در يكي از دو قانون برنامه توسعه هفتم يا قانون شرح وظايف وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي در جهت تدوين آيين نامه واگذاري امور تصدي گري در حوزه گردشگري در يك برهه زماني مشخص، ضروري به نظر مي رسد. در اين آيين نامه تعيين مصاديق واگذاري، چگونگي واگذاري ها و تعريف سازو كار كارگروه/ ستاد واگذاري در حوزه گردشگري بايد تدقيق شود.