پديدآورندگان :
كرماني نصرآبادي، محسن تهيه و تدوين , آزمون نيا، احسان همكار , قندي، حميد همكار , كرمي، فرشاد همكار , جان قربان، مريم اظهارنظر كننده , رجب پور، حسين اظهارنظر كننده , عبدالحسين زاده، محمد اظهارنظر كننده , برزگر خسروي، محمد اظهارنظر كننده , قيدرلو، كميل ناظرعلمي , پادام، سجاد ناظرعلمي
چكيده فارسي :
حكمراني اجتماعي خوب براي كنترل و كاهش مسائل و آسيب هاي اجتماعي در فرايند توسعه، ابزار و لوازم گوناگوني نياز دارد كه از جمله مهم ترين و مبنايي ترين آنها تدوين و تصويب قوانين و سياست هاي درست است. براي اين منظور متخصصان و كارشناسان علوم مختلف از جمله حقوق، سياست و جامعه شناسي اصول و معيارهاي متفاوت و متعددي ارائه و پيشنهاد كرده اند. برخي از ايشان اصول شكلي را مبنا قرار داده و در ذيل آن توصيه كرده اند كه يك گزاره قانوني خوب در برنامه هاي توسعه بايد متشكل از چه اجزا و عناصري باشد و برخي ديگر نيز با تكيه بر اصول ماهوي، رويكرد حاكم بر قانون برنامه و اهداف آن را اساس كار قرار داده اند. در اين گزارش، با عنايت به پايان يافتن برنامه ششم توسعه و قرار گرفتن در آستانه تدوين و تصويب برنامه هفتم توسعه، با هدف بهبود كيفيت حكمراني اجتماعي در زمينه كنترل و كاهش آسيب هاي اجتماعي احكام مرتبط در قوانين برنامه چهارم، پنجم و ششم توسعه از منظر اصول و معيارهاي شكلي لازم در تدوين احكام بخش اجتماعي در برنامه هاي توسعه ارزيابي شده و به تناسب نكات اصلاحي و تكميلي لازم براي برنامه توسعه پيش رو ارائه شده است. در اين خصوص، قانونگذاران و برنامه ريزان توسعه بايد به اين مهم توجه داشته باشند كه يك حكم قانوني خوب براي كنترل و كاهش آسيب هاي اجتماعي در برنامه هاي توسعه مركب از 6 مؤلفه يا عنصر اساسي به ترتيب: 1. اولويت؛ 2. راهبرد؛ 3. راهكار؛ 4. مجري؛ 5. شاخص و 6. ضمانت اجراست. به عبارت ديگر، تدوين يك حكم قانوني خوب براي كنترل و كاهش آسيب هاي اجتماعي در برنامه هاي توسعه نيازمند رعايت اصول زير است:
اولويت گذاري،
انتخاب راهبرد مناسب،
تعيين راهكارهاي اجرايي،
قرار دادن مجري مشخص،
داشتن شاخص و قابليت ارزيابي،
داشتن ضمانت اجراي مناسب.
در ادامه، نتايج حاصل از ارزيابي و مقايسه احكام مرتبط با كنترل و كاهش آسيب هاي اجتماعي در برنامه هاي چهارم، پنجم و ششم توسعه از منظر اصول فوق الذكر به شكل خلاصه ارائه شده است.
از منظر اولويت گذاري، قانون برنامه چهارم توسعه نخستين برنامه از برنامه هاي توسعه بعد از انقلاب است كه آسيب هاي اجتماعي در آن به مثابه يك مسئله مورد توجه قرار گرفته است. در اين برنامه، مقرر شد دولت در قالب تهيه و تدوين طرح كنترل و كاهش آسيب هاي اجتماعي نسبت به كاهش آسيب هاي اجتماعي با اولويت پيشگيري از اعتياد در كشور اقدام كند. در برنامه پنجم توسعه، برخلاف خواست و انتظار كارشناسان مبني بر تداوم مسير گشوده شده در برنامه چهارم، مسائل و مشكلات اجتماعي با بي اعتنايي برنامه ريزان، به حاشيه رانده شد. در اين برنامه، همزمان با برجستگي مفهومي نهاد خانواده در بخش هاي مختلف آن، آسيب هاي اجتماعي نيز به درون قلمرو اين نهاد تقليل يافت و از اين منظر مورد توجه قرار گرفت. اما در برنامه ششم، آسيب هاي اجتماعي مجدداً با اولويت اعتياد، طلاق، حاشيه نشيني، كودكان كار و مفاسد اخلاقي در معرض ديد برنامه ريزان واقع و در رديف مسائل محوري برنامه نيز قرار گرفتند. بدين ترتيب، برنامه پنجم توسعه را بايستي به عنوان يك انقطاع و گسست در پروسه كنترل و كاهش آسيب هاي اجتماعي در كشور به شمار آورد. در اين خصوص ، بايد توجه داشت كه هرگونه خلل يا عقب نشيني در فرايند كنترل و مديريت آسيب هاي اجتماعي، بنا به ماهيت پويا و زنده پديده هاي اجتماعي، به منزله ضايع شدن محصول و خروجي مداخلات گذشته و اعطاي فرصت به بازگشت مجدد آسيب هاي ترميم شده خواهد بود. ازاين رو، توقف و گسست در برنامه هاي مربوط به كنترل و كاهش آسيب هاي اجتماعي تا حصول نتيجه نهايي، منطقي و توجيه پذير نيستند.
از منظر راهبردي، راهبرد برنامه چهارم توسعه در حوزه آسيب هاي اجتماعي «كنترل و كاهش آسيب هاي اجتماعي با اولويت پيشگيري، ساماندهي نقاط آسيب خيز، خدمات رساني به موقع به گروه هاي در معرض آسيب، حمايت و بازتواني آسيب ديدگان» است. راهبردي كه در برنامه ششم توسعه و همزمان با التفات و توجه مجدد برنامه ريزان به موضوع آسيب هاي اجتماعي تكرار و تصريح شده است. درخصوص كيفيت و اثربخشي راهبردهاي اتخاذ شده در دو سطح متفاوت مي توان بحث كرد. در سطح نخست و در ساحت نظري بايد به اين نكته توجه كرد كه مسائل اجتماعي به صورت مجموعه اي به هم پيوسته و وابسته بروز كرده و بر يكديگر تأثير مداوم دارند. از اين رو، راهبردهايي كه براي حل اين مسائل اتخاذ مي شوند بايد رويكردي كلان نگر و نظام مند داشته باشند. از اين زاويه، چنانچه براي كنترل و كاهش آسيب هاي اجتماعي سه سطح يا ساحت مختلف به ترتيب: 1. پيشگيري؛ 2. ساماندهي، حمايت و درمان و 3. بازتواني قائل باشيم؛ مي توان ادعا كرد راهبردهاي اتخاذ شده در برنامه هاي چهارم و ششم جامع هر سه سطح بوده و تقريباً كلان نگري و نظام مندي مورد نظر در اين حوزه رعايت شده است. البته اين قضاوت درباره راهبردهاي كلي است و قضاوت دقيق تر در اين زمينه نيازمند بررسي بيشتر محورها و فعاليت هاي ترسيم شده ذيل هر راهبرد است. در اين راستا، بايد اعتراف كرد كه در برنامه چهارم توسعه، محورها و تأكيدات صورت گرفته ذيل راهبردهاي فوق، در حد توصيه هاي كلي و عمومي و غالباً فاقد راهكارهاي اجرايي مشخص هستند. لكن اين موضوع در برنامه ششم توسعه با تصريح و تدقيق اقدام ها و فعاليت هاي ذيل هريك از راهبردها و نيز تعيين اهداف كمي و دستگاه مجري تا سطح قابل توجهي مرتفع شده است. در سطح دوم و در ساحت عملياتي، ارزيابي راهبرد هاي برنامه چهارم و ششم در حوزه آسيب هاي اجتماعي، نيازمند ارزشيابي آثار اقدام ها و مداخلات صورت گرفته ذيل هر راهبرد است.
درخصوص فاعل و مجري احكام برنامه توسعه، از منظر قانون نويسي انتظار اين است كه دستگاه مجري و تكاليف هر دستگاه متناسب با مأموريت و شرح وظايف آن به صورت شفاف و دقيق در متن مواد برنامه تصريح شود. متأسفانه، در برنامه چهارم توسعه وظايف دستگاه هاي متولي و داراي ظرفيت در حوزه كنترل و كاهش آسيب هاي اجتماعي مشخص نشده و كليت كار برعهده دولت نهاده شده است. در اين برنامه، همواره از دولت خواسته شده است تا اقدام هاي لازم را انجام دهد، اما مشخص نيست كدام بخش از دولت يا كدام سازمان حمايتي، مسئول پيشبرد اهداف برنامه است. در برنامه پنجم توسعه، هم چنان مسئوليت اجراي احكام مرتبط با مسائل خانواده برعهده دولت است؛ با اين وجود وظايف چند دستگاه از جمله سازمان پزشكي قانوني كشور، سازمان بهزيستي و نيروي انتظامي درخصوص برخي از تكاليف بيان شده مشخص شده است. موضوعي كه در برنامه ششم توسعه با ابعاد و جزئيات بيشتري مورد توجه قرار گرفته است. از اين رو، انتظار مي رود در برنامه هفتم توسعه نيز بر منوال برنامه ششم و به صورت دقيق تكاليف دستگاه هاي مجري درباره احكام مرتبط با آسيب هاي اجتماعي و ساير احكام برنامه مشخص شود. البته، اين ملاحظه را بايستي مورد توجه قرار داد كه برنامه توسعه نبايد به قانون شرح وظايف جديد براي دستگاه هاي اجرايي كشور تبديل شود، بلكه احكام برنامه بايد به مأموريت هاي ناشي از وظايف دستگاه هاي اجرايي صورت هاي كمي و داراي اولويت، زمانبندي و تعبيرهاي عملياتي دهد.
علاوه بر تعيين دستگاه متولي، براي تحقق واقعي، احكام برنامه ضروري است تا مقياس اصلي كنترل و كاهش آسيب هاي اجتماعي مشخص و با دقت هرچه ممكن به زبان قابل سنجش بيان شود تا زمينه براي ارزيابي و كنترل احكام برنامه فراهم شود. دراين باره، برنامه چهارم و پنجم توسعه فاقد شاخص هاي سنجش پذير لازم براي پايش و ارزيابي عملكرد برنامه هستند. اما، در برنامه ششم توسعه اين موضوع به شكل ويژه مورد توجه قرار گرفت؛ تا جايي كه مي توان وجه تمايز برنامه ششم توسعه با برنامه هاي پيشين خود را در حوزه آسيب هاي اجتماعي، تعيين اهداف و شاخص هاي كمي دانست. لكن، عدم تناسب شاخص هاي انتخاب شده با ماهيت پديده هاي اجتماعي و اقتضائات لازم جهت مواجهه با آن عملاً مانع از تحقق اهداف برنامه در چارچوب اهداف تعيين شده است. ازاين رو، بايد برنامه ريزان در تدوين لايحه برنامه هفتم توسعه با انتخاب، تنظيم و تعبيه شاخص هاي عيني و عملياتي مناسب امكان سنجش ميزان تحقق اهداف برنامه و ارزيابي عملكرد دستگاه هاي متولي در اين حوزه را فراهم سازند.
از منظر ضمانت اجرا، متأسفانه در هيچ يك از برنامه هاي توسعه مورد بررسي، سازوكاري به عنوان ضمانت اجراي تكاليف برنامه در حوزه آسيب هاي اجتماعي در نظر گرفته نشده است. شايد يكي از مهم ترين دلايل عدم تحقق اهداف برنامه هاي فوق در حوزه كنترل و كاهش آسيب هاي اجتماعي نيز همين مسئله، يعني عدم تعيين ضمانت اجراي مناسب بوده است. بنابراين، نياز است برنامه ريزان در تدوين لايحه برنامه هفتم توسعه با تعبيه ضمانت هاي اجرايي مناسب، قابليت اجرا و تحقق اهداف برنامه در حوزه كنترل و كاهش آسيب هاي اجتماعي را تضمين كنند.
در آخر نكته اي كه در تدوين قانون برنامه هفتم بايد مورد توجه نمايندگان محترم مجلس قرار گيرد، پرهيز از ارائه پيشنهادات متعدد و تغيير ماهيت برنامه از «لايحه دولت» به «طرح مجلس» است. در برنامه هاي پنجم و ششم توسعه، قانون مصوب مجلس با تغييرات گسترده اي نسبت به لايحه همراه بود چندان كه شوراي نگهبان ابتدا ايراد مغايرت با اصل 74 و 75 قانون اساسي را نسبت به الحاقات مجلس به لايحه «احكام دائمي برنامه هاي توسعه» وارد كرد. در صورتي كه لايحه دولت از سوي نمايندگان فاقد كيفيت لازم شمرده مي شود، رد كليات و درخواست از دولت براي بازنگري در لايحه ارائه شده بر ارائه مواد متعدد الحاقي توسط نمايندگان مجلس اولويت دارد. اين موضع در زمينه قوانين اجتماعي برنامه نيز صادق است.
