تاملي در مرزهاي سياستگذاري و قانونگذاري (مطالعه موردي: مفاد قانون برنامه پنجم توسعه در حوزه فرهنگي)

A Reflection on Boundaries of Policymaking and Lawmaking (Case Study: Fifth Development Plan Act in Cultural Affairs)

اين مقاله به بررسي لزوم تفكيك «قانون» از «سياست» و به‌طبع «قانونگذاري» از «سياستگذاري» با در نظر گرفتن مختصات ويژه نظام حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران مي‌پردازد. انگيزه اصلي از نگارش اين مقاله، تحليل و نقد عملكرد مجلس شوراي اسلامي در تصويب مفادي از قانون برنامه پنجم توسعه است كه به‌نظر مي‌رسد از جنس «سياست» است تا «قانون»، و طبعاً، ورود در حوزه سياستگذاري شمرده مي‌شود. براي تبيين و اثبات ادعاي مذكور، مروري بر برخي از مفاد سياستي قانون برنامه پنجم در امور فرهنگي داشته‌ايم. سپس، معناي سياستگذاري، محتوا، و مراجع سياستگذاري در جمهوري اسلامي ايران را مورد بررسي قرار داده‌ايم و براي لزوم رعايت تفكيك قانونگذاري از سياستگذاري، از تفكيك بين دو معناي سياستگذاري به معناي عام، و سياستگذاري به معناي خاص كمك گرفته‌ايم. به‌نظر مي‌رسد سياستگذاري در معناي نخست، ناظر به اَعمال سياستگذارانه قواي حكومتي و به‌طور كلي ناظر بر «سياست عمومي» و «خط‌مشي‌هاي كلي» است؛ اما آنچه‌ كه از آن به‌عنوان «سياستگذاري در معناي خاص» ياد مي‌كنيم، به سياست‌هاي الزام‌آوري اطلاق مي‌شود كه مرجع و محتواي آن در قانون اساسي ذكر شده و به بيان ديگر «سياست‌هاي مبتني‌بر قانون اساسي» به‌شمار مي‌رود. مصداق بارز اين نوع سياست‌ها در ايران، «سياست‌هاي كلي نظام» است. در ادامه مقاله با مقايسه قانون برنامه پنجم توسعه و اسناد سياستي حوزه فرهنگي كه به تصويب مراجع سياستگذار رسيده است، بر همپوشاني‌هاي مفاد مصوب مرجع قانونگذار با سياستگذار تاكيد شده است. اينكه قانونگذار مفادي مشابه، و در برخي موارد يكسان با سياست‌هاي فرهنگي را در قالب قانون به تصويب برساند، به ‌لحاظ اصول قانونگذاري قابل توجيه نيست. ادعاي اصلي تبيين‌شده در مقاله اين است كه مفاد متعددي از قانون برنامه پنجم توسعه واجد ويژگي‌هاي «سياستي» است؛ در‌حالي‌كه بنا‌بر اصول و دلايل متعدد تبيين‌شده در مقاله، به‌نظر مي‌رسد قانونگذار بايد از ورود به حوزه‌هاي سياستگذاري با بهره بردن از صلاحيت تقنيني پرهيز كند. از‌سوي‌ديگر مجلس شوراي اسلامي، مرجع انحصاري قانونگذاري محسوب مي‌شود و ديگر نهادهاي حكومتي بايد اين جايگاه شامخ مندرج در اصول متعدد قانون اساسي را محترم بشمارند.

The subject discussed in this paper is the necessity for separation between law and policy and of course "lawmaking" from "policymaking" with regard to the characteristics of constitutional law of Islamic Republic of Iran. The main motivation for writing this article is analyzing and criticizing the performance of the parliament to adopt some provisions of the Fifth Development Plan Act that seems to be kind of "policy" than "law" and of course to be considered policymaking. To explain and prove, some politicized provisions of the Fifth Development Plan Act in cultural affairs are reviewed. Then policymaking, content, and policymaking authorities are defined and due to the need for separation between lawmaking and policymaking, we held separation "policymaking" in general sense from "policymaking" in a strict sense. In the first sense, policymaking refers to the politicization of government powers and generally, refers to "public policy" and "general policies", but what referred to "policymaking in a strict sense" refers to binding policies that their reference and contents mentioned in the Constitution and in other words, they are considered "constitutional policies". An obvious type of these policies in Iran is "General Policies". The paper compares the Fifth Development Plan Act with cultural policy documents that approved by policymakers and stressed overlapping of the provisions adopted by lawmaker with policymaker. If a lawmaker enacts similar provisions, and in some cases identical with cultural policies as law, it will be unjustifiable in terms of legislation. The main claim explained in this article is that several provisions of the Fifth Development Plan Act meet characters of "policy" but according to the many principles and reasons explained in the article, seems lawmaker must avoid policymaking with using legislative jurisdiction. Although Islamic Consultative Assembly is an exclusive legislative authority and other government institutions should respect the great place contained in the several constitutional principles.